A política contra a metrópole? representação e trajetória institucional metropolitana e a dinâmica da competição política na Bahia e Minas Gerais

Abstract

Esta tese apresenta contribuição à discussão da problemática metropolitana no Brasil através de três abordagens. Primeiro, um resgate da trajetória institucional, desde o marco inicial no regime militar, até o recente Estatuto da Metrópole, intercalado pelo enfoque sobre as regiões metropolitanas de Salvador e Belo Horizonte para comparar distintos desdobramentos dos marcos institucionais nacionais. A segunda abordagem analisa a produção legislativa sobre a pauta metropolitana nos estados da Bahia e Minas Gerais entre 1999 e 2018, relacionando o tema à representação política daquelas regiões. A terceira contempla a dinâmica político-eleitoral, estabelecendo um comparativo destes estados nas eleições para deputado estadual de 1998 a 2014, desdobrada em três vertentes: as características dos mercados políticos das distintas localidades – capital, RM e interior; a representatividade metropolitana nos Legislativos; e a configuração da competição eleitoral no nível municipal e no interior das duas metrópoles. Os achados da tese interpelam duas premissas institucionais apontadas pela literatura como obstáculos à pauta metropolitana: o federalismo consagrado na CF-1988, com o consequente empoderamento municipal; e a operacionalização do sistema eleitoral, que produziria a sub-representação metropolitana e uma dinâmica de competição intrametropolitana mais restrita, levando a um paroquialismo metropolitano. No caso mineiro, uma solução institucional e padrão de articulação de governança mais consolidados, bem como uma produção legislativa mais relevante sobre o tema, foram registrados após o Estatuto da Cidade e em presença de maior número de municípios metropolitanos, atuando com mais autonomia. Em contraste, no caso baiano, um viés centralizador e uma região metropolitana com menos municípios e menor autonomia municipal tem inibido a cooperação e a consolidação de arranjos. Esse quadro acompanha o cenário dos legislativos: em que pese a persistência nos dois casos, a sub-representação metropolitana é mais discreta na assembleia mineira e acentuada na baiana a partir de 2006. Por sua vez, a combinação de dois instrumentos de mensuração da dinâmica eleitoral nos municípios e no interior das metrópoles permitiu concluir que a competitividade só constitui filtro à representatividade quando mais oligarquizada: alta competitividade com baixo número efetivo de candidatos não resulta em menor chance de eleição – grupos rivais podem pactuar a disputa local. Assim, o sistema eleitoral pode, realmente, desincentivar a representação das RMs, ainda que chances do paroquialismo metropolitano sejam inibidas por altos níveis de competitividade e elevadíssimo número de candidatos efetivos constatados no recorte das zonas eleitorais das duas metrópoles.

The following thesis introduces a contribution to the discussion of metropolitan problem in Brazil through three approaches. First, a rescue of institutional trajectory, since its initial milestone in the military regime, to the recent Statute of the Metropolis, associated with the focus on metropolitan regions of Salvador and Belo Horizonte in order to compare different deployments of the national institutional standards. The second approach analyzes the legislative production on metropolitan politics in the states of Bahia and Minas Gerais between 1999 and 2018, relating the subject to those regions political representation. The third discusses the political-electoral dynamics, establishing a comparison of these states in elections for state congressional representatives from 1998 to 2014, unfolded in three aspects: the characteristics of the political disputes of the different localities - capital, Metropolitan area and countryside; the metropolitan representativeness in State Legislatures; and the configuration of electoral competition at the municipal level and the inland of both metropolises. The findings of thesis challenge two institutional premises pointed out in literature as obstacles to metropolitan agenda: the federalism established in CF-1988, with the consequent municipal empowerment; and the operationalization of the electoral system, which would produce a metropolitan underrepresentation and a more restricted competitions dynamic between cities, leading to metropolitan parochialism. In the case of Minas Gerais, a solution which was more consolidated institutional and higher standard of articulation of governance were noticed after the City Statute and in the presence of a greater number of metropolitan municipalities as well as more relevant legislative production on the topic, resulting in more autonomy. In contrast, in the case of Bahia, a centralizing tendency and a metropolitan region with fewer municipalities and less municipal autonomy has inhibited cooperation and consolidation of institutions. This frame follows the legislative scenario: despite persistence in both cases, metropolitan underrepresentation is more discreet in the Minas Gerais congress and accentuated in Bahia since 2006. However, the combination of two instruments for measuring the electoral dynamics in the municipalities and inside the metropolises allowed us to conclude that competitiveness only constitutes a filter to representativeness when there was more related to oligarchy traits: high competitiveness with low effective number of candidates does not result in less chance of election - local level, rival groups could create a pact over the dispute. Thus, the electoral system can be a disincentive to the representation of Metropolitan Areas, even though chances of metropolitan parochialism are inhibited by high levels of competitiveness and the extremely high number of effective candidates found in electoral zones of the two metropolises.