Ecossistema da corrupção no Brasil: a sombra da gestão pública nas fraudes licitatórias

Abstract

O ambiente institucional do processo licitatório e sua propensão para fraudes é o tema sob o qual este trabalho repousa, o que chamaremos de ecossistema da corrupção – uma verdadeira caixa de pandora no que diz respeito a alocação de recursos públicos. A questão que mobiliza a pesquisa, isto é, compreender o elevado número de fraudes identificadas em licitações mesmo após a Lei no 8666/93, um instrumento pensado para inibir a captura predatória do erário, demanda um corte transversal na maquinaria dessa instituição. Dois objetivos norteiam a trajetória: primeiro, analisar as interações ilícitas entre o setor público e privado nos certames públicos; segundo, problematizar o modelo explicativo das fraudes e seus desdobramentos para disciplinar as relações entre os atores envolvidos. Por se tratar de um tema nebuloso, fontes indiretas são necessárias. No caso, os Relatórios de Fiscalização da Controladoria Geral da União figuram como a principal fonte de pesqui-sa, todos, devidamente sistematizados segundo a lógica da análise de conteúdo. Os resultados sinalizam para um comportamento ilícito nas concorrências públicas que não se origina exclusivamente no desenho da instituição. Nessa perspectiva, a licitação é mais que um simples procedimento de organização econômica de concorrência pública, especialmente nas pequenas municipalidades, local em que se torna um capital político negociável e suscetível aos estímulos de outras arenas. Frente ao padrão empírico observado, a pesquisa questiona a força do modelo explicativo usuais e os desdobramentos na literatura oficial sobre o assunto. Na grande parcela dos casos observados o Ator-Estatal, na figura do chefe do executivo municipal, interpreta o protagonista da corrupção, contrariando as expectativas de uma literatura que fielmente deposita nas confabulações de atores do mercado o surgimento das mais inescrupulosas fraudes. Enfim, para antecipar, constranger ou interpretar a atuação ilícita dos gestores municipais, torna-se crucial, para além das questões econômicas ou meramente processualísticas, considerar a dimensão política do processo licitatório.

The institutional environment of the bidding process and its propensity for fraud is the theme on which this work rests, what we will call “corruption ecosystem” – a real pandora's box when it comes to the allocation of public resources. The question that mobilizes the research, that is, understanding the high number of frauds identified in biddings even after Law 8666/93, an instrument designed to inhibit the predatory capture of the treasury, it demands a cross-section in the machinery of this institution. Two objectives guide our trajectory: first, to analyze the illicit interactions between the public and private sector in public disputes; second, problematize the explanatory model of fraud and its consequences to discipline the relationships between the actors involved. As it is a nebulous topic, indirect sources are necessary, in this case, Inspection Reports made by CGU (Country Controllership) compose the main data source to the inferences made in this work, all, properly systematized according to the logic of content analysis. Results showed that the illicit behavior at public competitions does not have an exclusive origin on the design of this institution. On this perspective, bidding is more than a simple procedure of the economic organization of public competition, especially in small municipalities, where it becomes a negotiable political capital susceptible to stimuli from other arenas. Facing the empirical pattern observed, the research questions the strength of the usual explanatory model and its consequences in the “official literature” on the subject. In the large plot of the cases observed, the State Agent, in the figure of the chief of the municipal executive, interpret the protagonist of corruption, contradicting the expectations of a literature that faithfully deposits in the confabulations of “market actors” the emergence of the most unscrupulous frauds. Lastly, to anticipate, constrain or interpret the illegal actions of municipal managers, it is crucial, beyond economic or merely procedural issues, to consider the political dimension of bidding process.