A cultura da participação e a participação na Cultura: análise da efetividade da participação social nos Conselhos Municipais de Política Cultural de Fortaleza e Belo Horizonte

Abstract

Entre as recentes discussões na área das políticas públicas estão as relativas à democracia participativa e aos espaços de participação social. Na esfera cultural, dentre outros mecanismos inseridos no contexto da redemocratização do país, verifica-se, através da institucionalização de mecanismos de participação social nas políticas públicas, a criação, por meio de legislação específica, dos conselhos de políticas públicas de cultura, que se constituem em um dos pilares do Sistema Nacional de Cultura, em implementação pelo Ministério da Cultura. Estes conselhos, redefinidos a partir de uma nova arquitetura jurídico-política que lhes confere maior legitimidade, apresentam-se como peças centrais no processo de reestruturação das políticas, legitimados pelos novos princípios constitucionais da participação e da descentralização político-administrativa. A configuração assumida por esses novos espaços após a Constituição de 1988 foi uma verdadeira revolução institucional. Os conselhos possuem diversas atribuições legais, dentre elas a de formular as estratégias e definir as prioridades da política pública, incluindo a aprovação dos recursos públicos destinados à execução dos programas e ações governamentais e o exercício do controle social da política, por meio do monitoramento e da avaliação das ações do governo. O presente trabalho objetivo analisar a efetividade (entendida como a capacidade de engendrar e fiscalizar as políticas públicas e, assim, garantir o acesso aos direitos culturais de forma participativa e democrática) da participação social em conselhos municipais de política cultural, em duas gestões dos Conselhos Municipais de Política Cultural (CMPC) de Fortaleza/CE (2011-2012 e 2013-2014) e Conselho Municipal de Cultura (COMUC) de Belo Horizonte/MG (2012-2013 e 2014-2015). Para tanto, busca-se demonstrar, inicialmente, a complexa relação entre representação, participação e legitimidade no contexto das políticas públicas no Brasil, o reconhecimento da insuficiência das instâncias representativas e a consequente expansão das instâncias participativas; verificar os diferentes graus de institucionalidade, atribuições, composições e poder de decisão dos conselhos e sua influência na efetividade das deliberações junto ao Poder Público. O estudo objetiva perceber os sentidos dessa participação, buscando compreender as relações, tensões e conflitos que ocorrem dentro desses espaços de gestão compartilhada. Em paralelo, a pesquisa pretende realizar a análise documental das atas das reuniões, leis de criação e regimentos internos que tratam sobre composição, funcionamento, crises e tensões, e, ainda, entrevistas com gestores e conselheiros para complementar as informações das atas. A pesquisa propõe elaborar um método de extração e compilação de dados qualitativos que desenvolvam ferramentas analíticas e metodológicas que possam dar conta da “qualidade da participação” e do “produto do processo participativo”, ou seja, que avaliem a dinâmica deliberativa dos conselhos e como estas instituições participativas (IPs) impactam na operacionalidade da democracia e reverberam nas políticas públicas. Busca-se extrair os resultados distributivos gerados pelos conselhos, isto é, no que as deliberações ocorridas afetam as políticas públicas dos municípios pesquisados. No que diz respeito aos desenhos participativos que articulam Estado e sociedade, o Brasil é terreno fértil para os pesquisadores, pois com a promulgação da Constituição de 1988 e a criação de leis que regulamentaram estes dispositivos, multiplicaram-se os espaços de participação dos cidadãos nos processos de formulação e fiscalização de políticas públicas, dentre os quais os conselhos são a principal referência.

Parmi les discussions récentes dans le domaine des politiques publiques, il y a celles liées à la démocratie participative et aux espaces de participation sociale. Dans la sphère culturelle, entre autres mécanismes insérés dans le cadre de la démocratisation du pays, il apparaît à travers l’institutionnalisation de mécanismes de participation sociale dans les politiques publiques, la création, par le biais de législation spécifique, des conseils de politiques publiques de la culture, qui constituent l'un des piliers du système national de la culture, mis en œuvre par le ministère de la Culture. Ces conseils, redéfinis à partir d'une nouvelle architecture juridico-politique qui leur confère une plus grande légitimité, sont au cœur du processus de restructuration des politiques, légitimés par les nouveaux principes constitutionnels de participation et de décentralisation politico-administrative. La configuration assumée par ces nouveaux espaces après la Constitution de 1988 fut une véritable révolution institutionnelle. Les conseils possèdent diverses attributions juridiques, telles que: la formulation de stratégies et la définition des priorités de politique publique, y compris l'approbation des ressources publiques destinées à la mise en œuvre des programmes et des actions gouvernementaux ainsi que l’exercice du contrôle social de la politique par le biais de la surveillance et de l’évaluation des actions du gouvernement. Le présent travail vise à analyser l'efficacité (entendue comme la capacité à générer et contrôler les politiques publiques et garantir ainsi l'accès aux droits culturels de manière participative et démocratique) de la participation sociale au sein des conseils municipaux de la politique culturelle, dans deux gestions des Conseils Municipaux de Politique Culturelle (CMPC) de Fortaleza / Ceará (2011-2012 et 2013-2014) et du Conseil Municipal de la Culture (COMUC) de Belo Horizonte / Minas Gerais (2012-2013 et 2014-2015). Pour ce faire, cette étude cherche à démontrer, dans un premier temps, la relation complexe entre la représentation, la participation et la légitimité dans le contexte des politiques publiques au Brésil, la reconnaissance de l'insuffisance des instances représentatives et la conséquente expansion des instances participatives; vérifier les différents degrés d'institutionnalité, d’attributions, de compositions et de pouvoir de décision des conseils ainsi que leur influence sur l'efficacité des délibérations avec le pouvoir public. L'étude vise à saisir les significations de cette participation, en cherchant à comprendre les relations, les tensions et les conflits qui se produisent au sein de ces espaces de gestion partagée. Parallèlement, la recherche prétend réaliser une analyse documentaire des procès-verbaux des réunions, des lois de création ainsi que des régiments internes qui traitent de la composition, du fonctionnement, des crises et des tensions, ainsi que des entrevues avec des gestionnaires et des conseillers pour compléter les informations de ces procès-verbaux. La recherche se propose d'élaborer une méthode d'extraction et de compilation des données qualitatives afin de développer des outils analytiques et méthodologiques qui peuvent rendre compte de la « qualité de la participation » ainsi que du « produit du processus participatif », c’est-à-dire, qui évaluent la dynamique délibérative des conseils mais aussi, comment ces institutions participatives (IPs) ont un impact sur l'opérabilité de la démocratie et se répercutent dans les politiques publiques. Il s’agit d’extraire les résultats distributifs générés par les conseils, c'est-à-dire dans lesquels les délibérations prononcées affectent les politiques publiques des municipalités enquêtées. En ce qui concerne les conceptions participatives qui articulent l'État et la société, le Brésil est un terrain fertile pour les chercheurs étant donné qu’avec la promulgation de la Constitution de 1988 et la création de lois qui réglementent ces dispositifs, les espaces de participation des citoyens dans les processus de formulation et d'inspection des politiques publiques, parmi lesquels les conseils sont la référence principale, se sont multipliés.