UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA DISSERTAÇÃO DE MESTRADO DESENVOLVIMENTO LOCAL INDUZIDO: ANÁLISE DO DESEMPENHO DO PROGRAMA FAZ CIDADÃO NOS MUNICÍPIOS BAIANOS DE SAÚDE E UMBURANAS (1999 – 2004) Antonio Muniz dos Santos Filho SALVADOR - BAHIA MARÇO - 2005 S237 Santos Filho, Antonio Muniz, Desenvolvimento local induzido: análise do desempenho do Programa Faz Cidadão nos Municípios Baianos de Saúde e Umburanas (1999 – 2004) / Antonio Muniz dos Santos Filho. _ Salvador: A. M. Santos Filho, 2005. 171 f. : il. Dissertação (Mestrado) - Pós-Graduação em Geografia. Instituto de Geociências da Universidade Federal da Bahia, 2005 1. Geografia urbana 2. Geografia regional. 3. Desenvolvi- mento local 4. Políticas públicas - Umburanas (BA) 5. Programa Faz Cidadão (Bahia) I. Título II. Tese CDU: 911.9:711(813.8)(043) UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA DESENVOLVIMENTO LOCAL INDUZIDO: ANÁLISE DO DESEMPENHO DO PROGRAMA FAZ CIDADÃO NOS MUNICÍPIOS BAIANOS DE SAÚDE E UMBURANAS (1999 – 2004) ANTONIO MUNIZ DOS SANTOS FILHO ORIENTADOR: PROF.Dr. SYLVIO C. BANDEIRA DE MELLO E SILVA DISSERTAÇÃO DE MESTRADO submetida em satisfação parcial dos requisitos ao grau de MESTRE EM GEOGRAFIA à Câmara de Ensino de Pós-Graduação e Pesquisa da Universidade Federal da Bahia Aprovado: Comissão Examinadora ....................................................... Prof. Dr. Sylvio C. Bandeira de Mello e Silva - UFBA ....................................................... Prof. Dr. Pedro de Almeida Vasconcelos – UFBA ....................................................... Prof. Dr.Antonio Ângelo Martins da Fonseca – UEFS Data da Aprovação: ....../......./....... Grau conferido em: ......./......./......... DEDICATÓRIA Às Mulheres inspiradoras da minha existência: MARIA CÂNDIDA (mãe) TASLA CAROLINA (esposa) LIZ CÂNDIDA (filha) Beijos Geográficos... AGRADECIMENTOS Seriam tantos que possivelmente não caberiam nesta folha. Porém, destacarei os mais significativos sem lhes impor uma ordem hierárquica de importância. À minha família, sobrinhos e principalmente meus irmãos: Carminha, Nieta, Aida, Alfredo, Iara e Alberico que sempre apoiaram minhas jornadas; À minha outra família em Jacobina, representada por Vó Anízia, Bella, Rosa e Franco; Aos velhos – novos – velhos amigos, alguns quase irmãos: Antonio Ângelo, grande incentivador para que tal pesquisa tivesse inicio, meio e fim; Guido, pelas contribuições, discussões e companheirismo; Patrícia, Jorima, Alvacir, Jânio Roque, Cristóvão e Renato Wokaman, os quais tenho a tranqüilidade em saber que posso contar a qualquer instante; Aos professores e colegas do Mestrado, pelas valorosas contribuições intelectuais, em especial ao meu orientador Professor Sylvio Bandeira, pela paciência e cobranças na medida certa; Também ao Professor Pedro Vasconcelos, pela pronta aceitação ao convite para participar da comissão examinadora; Aos colegas da UNEB Campus IV, principalmente os amigos, membros do NECC – Núcleo de Estudos de Cultura e Cidades, aos Professores Tadeu Luciano e José Felix pela revisão textual, à Professora Cléa Inês, que, na condição de Diretora do Departamento, me deu o apoio logístico para o desenvolvimento da pesquisa, assim como aos funcionários que direta ou indiretamente deram sua contribuição; À PPG-UNEB pelo acatamento aos meus direitos, concedendo-me a bolsa de estudos e liberando-me das atividades docentes durante o período do Mestrado. A todos os meus alunos (alguns futuros mestrandos), mais especificamente, Hamilton pelo apoio inicial no mapeamento, Ademário Dias pelas contribuições cartográficas, Guatamonze Abraão pelas idas e vindas ao campo e Éder Júnior tanto pelo vai-e-vem em campo, quanto pelo companheirismo na hora da digitação e revisão desta pesquisa. Aos membros dos Fóruns de Desenvolvimento Local dos Municípios de Saúde e Umburanas, muito particularmente aos respectivos Coordenadores Adenaldo Otaviano e Wilson Francisco, sem os quais as atividades de campo não teriam se concretizado. Também aos membros do poder público local de Saúde (Drª Marilene Rocha e Senhores Aurino Ferreira e Oldonizio Machado), que não tiveram medo de expor suas idéias e compreenderam que a Universidade e seus pesquisadores desempenham papel importante na sociedade, podendo mais contribuir, que atrapalhar a Administração Pública. E, acima de tudo, devo agradecer à minha baianidade, sem a qual não teria vencido tamanha empreitada. RESUMO Esta pesquisa tem por objetivo avaliar comparativamente as transformações sócio-políticos e territoriais ocorridas nos municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, a partir da implantação de uma política de Desenvolvimento Local engendrada pelo Governo do Estado, denominada de Programa Faz Cidadão. Foram tomadas como pressuposto de análise as cinco Dimensões do Desenvolvimento Local: Inclusão Social, Fortalecimento da Economia Local, Inovação na Gestão Pública, Gestão Ambiental e uso racional dos recursos naturais e Mobilização da Sociedade que, correlacionadas com os indicadores demográficos, socioeconômicos e as prioridades previstas nas Agendas de Desenvolvimento Local dos Municípios pesquisados, ajudaram a desvendar a eficácia e as limitações de tal Política Pública. Palavras Chaves: Desenvolvimento Local, Território, Política Pública, Programa Faz Cidadão e Município. ABSTRACT The present research aims at assessing comparatively the social, historical and territorial transformations occurred in the Counties of Saúde e Umburanas – Bahia, since the establishment of Local Development policy engendered by the state government, known as Programa Faz Cidadão. The research grounds its assertions on an analysis of five Local Developed Dimentions: Social inclusion, Strengthing of Local Economy, Innovations in Public Management, Environmental Management, and rational use of natural resources as well as Society’s Mobilization which, in accordance to demographic and social-economic signals as well as the pre- established priorities in the Local Development Agendas of the researched Counties helps out revealing the eficacy and constrains of such Public Policy. Key Words: Local Development, Territory, Public Policy, Programa Faz Cidadão, and County. LISTA DE FIGURAS FIGURA 1 Estado da Bahia - Municípios integrantes do Programa Faz Cidadão – 2004............................................................................ 50 FIGURA 2 Estado da Bahia - Municípios do Piemonte da Diamantina – 2004.............................................................................................. 54 FIGURA 3 Estrutura do processo de implantação do Programa Faz Cidadão – Bahia, 1999................................................................. 59 FIGURA 4 Circuito de articulação entre a Sociedade Civil e as Esferas do Poder no Programa Faz Cidadão – Bahia, 1999......................... 63 FIGURA 5 Município de Saúde – Bahia......................................................... 78 FIGURA 6 Município de Umburanas – Bahia................................................ 83 FIGURA 7 Evolução das transferências efetuadas pela União para a atenção básica à saúde nos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 1999/2004................................................... 98 FIGURA 8 Evolução das transferências efetuadas pela União para manutenção do FUNDEF nos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 1999/2004................................................... 102 FIGURA 9 Grau de importância dos Indicadores de Desenvolvimento Local segundo os membros do fórum de Saúde – Bahia, 2004.. 150 FIGURA 10 Grau de importância dos Indicadores de Desenvolvimento Local segundo os membros do fórum de Umburanas – Bahia, 2004.............................................................................................. 150 LISTA DE FOTOS FOTO 1 BR 324 trecho Jacobina – Umburanas (1999).............................. 74 FOTO 2 BR 324 trecho Jacobina – Umburanas (2004).............................. 74 FOTO 3 Lixão do Município de Umburanas................................................ 88 FOTO 4 Lixão do Município de Saúde........................................................ 88 FOTO 5 Praça da Igreja Matriz – Saúde..................................................... 89 FOTO 6 Bairro Alto da Santa Cruz (1) – Saúde.......................................... 89 FOTO 7 Bairro Periférico – Umburanas...................................................... 90 FOTO 8 Praça da Igreja Matriz – Umburanas............................................. 91 FOTO 9 Hospital Nelson Carneiro – Saúde................................................ 91 FOTO 10 Hospital Nossa Senhora da Saúde – Saúde................................. 92 FOTO 11 Centro de Saúde Dr. Antonio Ramalho – Saúde........................... 92 FOTO 12 Centro de Saúde – Umburanas..................................................... 93 FOTO 13 Bairro Alto da Santa Cruz (2) – Saúde.......................................... 116 FOTO 14 Bairro Caixa D’água – Umburanas................................................ 118 FOTO 15 Centro Comercial da Vila Lelinha – Saúde.................................... 122 FOTO 16 Centro de Abastecimento – Saúde................................................ 124 FOTO 17 Agência dos Correios – Umburanas.............................................. 125 FOTO 18 Feira Livre – Umburanas............................................................... 126 FOTO 19 Antigo Centro de Abastecimento – Umburanas............................ 126 FOTO 20 Vista Panorâmica da cidade de Saúde......................................... 137 FOTO 21 Olhos D’água, nascente degradada – Saúde................................ 138 FOTO 22 Alimentos expostos na feira livre – Umburanas............................ 139 FOTO 23 Rádio Saúde Fm – Saúde............................................................. 140 LISTA DE QUADROS QUADRO 1 Definições de Desenvolvimento Local segundo diversos autores.......................................................................................... 30 QUADRO 2 Conceitos de Desenvolvimento na visão de Boisier..................... 34 QUADRO 3 Prioridades da Agenda de Desenvolvimento Local do Município de Saúde – Bahia......................................................................... 67 QUADRO 4 Prioridades da Agenda de Desenvolvimento Local do Município de Umburanas – Bahia................................................................. 71 QUADRO 5 Profissionais de saúde que atuam, segundo as especialidades e situação do domicílio no Município de Saúde – Bahia, 2004.... 94 QUADRO 6 Profissionais de saúde que atuam, segundo as especialidades e situação do domicílio no Município de Umburanas – Bahia, 2004.............................................................................................. 95 QUADRO 7 Instrumentos de Gestão Pública Municipal existentes nos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 2001...................... 133 LISTA DE TABELAS TABELA 1 Modelo de Matriz de Avaliação dos Indicadores de Desenvolvimento Local e suas variáveis dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 2004............................................................. 21 TABELA 2 Modelo de Matriz de Valoração dos Indicadores de Desenvolvimento Local na perspectiva dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 2004....................................................................................... 23 TABELA 3 Indicadores de Desenvolvimento Econômico e Social dos Municípios inseridos no Programa Faz Cidadão – Bahia, 1996....... 51 TABELA 4 População residente por situação do domicílio dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 1991/2004......................................... 85 TABELA 5 Taxa de crescimento populacional e grau de urbanização dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 1991/2000.................. 86 TABELA 6 Domicílios totais com saneamento básico adequado do Piemonte da Diamantina e dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 2000.................................................................................................. 86 TABELA 7 Transferências efetuadas pela União para a atenção básica à saúde nos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 1999/2004 96 TABELA 8 População residente de 10 anos ou mais de idade, total e não alfabetizada e taxa de analfabetismo dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 1991/2000....................................................... 99 TABELA 9 Taxa de analfabetismo da população residente de 10 anos ou mais de idade por situação de domicílio e taxa de analfabetismo funcional da população de 15 anos ou mais de idade dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 2000........................... 99 TABELA 10 Transferências efetuadas pela União para a manutenção do FUNDEF nos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 1999/2004......................................................................................... 101 TABELA 11 Pessoas de 10 anos ou mais de idade, ocupadas por seção de atividade do trabalho principal, dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 2000................................................................ 105 TABELA 12 Principais cultivos, segundo a área plantada, a quantidade produzida e o rendimento médio dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 2003................................................................ 105 TABELA 13 População em Idade Ativa, por condição de atividade, grau de informalidade e taxa de desocupação dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 2000................................................................ 106 TABELA 14 Número total de pessoas, famílias e proporção com renda per capita de até 1/2 salário mínimo mensal, do Piemonte da Diamantina e dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 2000.................................................................................................. 107 TABELA 15 Receitas Tributárias dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 1996/2002.............................................................................. 110 TABELA 16 Transferências correntes do Estado para os Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 1996/2002.................................................... 110 TABELA 17 Transferências correntes da União para os Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 1996/2002....................................................... 110 TABELA 18 Avaliação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local acerca do nível de Inclusão Social no Município de Saúde – Bahia, 2004....................................................................................... 114 TABELA 19 Avaliação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local acerca do nível de Inclusão Social no Município de Umburanas – Bahia, 2004....................................................................................... 114 TABELA 20 Número de Estabelecimentos que ministram os diversos níveis educacionais por localização, dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 2003................................................................ 115 TABELA 21 Distribuição percentual dos domicílios particulares permanentes, por situação do domicílio e tipo de esgotamento sanitário dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 2000........................... 117 TABELA 22 Indicadores de Exclusão Social dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 2000................................................................ 120 TABELA 23 Avaliação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local, referente ao Fortalecimento da Economia Local no Município de Saúde – Bahia, 2004........................................................................ 123 TABELA 24 Avaliação dos Membros do Fórum de Desenvolvimento Local, referente ao Fortalecimento da Economia Local no Município de Umburanas - Bahia, 2004................................................................. 123 TABELA 25 Proporção de pessoas de 10 anos ou mais de idade, por classes de rendimento nominal mensal, do Piemonte da Diamantina e dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 2000........................... 127 TABELA 26 Avaliação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local, quanto a Inovação na Gestão Pública Municipal de Saúde – Bahia, 2004....................................................................................... 129 TABELA 27 Avaliação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local, quanto a Inovação na Gestão Pública Municipal de Umburanas – Bahia, 2004....................................................................................... 129 TABELA 28 Avaliação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local, sobre a Gestão ambiental e o uso racional dos recursos naturais do Município de Saúde – Bahia, 2004.............................................. 136 TABELA 29 Avaliação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local, sobre a Gestão ambiental e o uso racional dos recursos naturais do Município de Umburanas - Bahia, 2004....................................... 136 TABELA 30 Avaliação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local, quanto a Mobilização da sociedade local no Município de Saúde – Bahia, 2004....................................................................................... 142 TABELA 31 Avaliação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local, quanto a Mobilização da sociedade local no Município de Umburanas – Bahia, 2004................................................................ 142 TABELA 32 Matriz de Avaliação dos Indicadores de Desenvolvimento Local e suas variáveis do Município de Saúde – Bahia, 2004...................... 145 TABELA 33 Matriz de Avaliação dos Indicadores de Desenvolvimento Local e suas variáveis do Município de Umburanas – Bahia, 2004.............. 146 TABELA 34 Avaliação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local, sobre as repercussões do Programa Faz Cidadão no Município de Saúde – Bahia, 2005........................................................................ 148 TABELA 35 Avaliação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local, sobre as repercussões do Programa Faz Cidadão no Município de Umburanas – Bahia, 2005................................................................ 148 TABELA 36 Matriz de Valoração dos Indicadores de Desenvolvimento Local na perspectiva dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local do Município de Saúde – Bahia, 2004.............................................. 151 TABELA 37 Matriz de Valoração dos Indicadores de Desenvolvimento Local na perspectiva dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local do Município de Umburanas – Bahia, 2004...................................... 152 TABELA 38 Participação das Despesas Orçamentárias por Função de Governo dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 1996/2002......................................................................................... 155 TABELA 39 Participação das Despesas Orçamentárias por Área de Governo dos Municípios de Saúde e Umburanas – Bahia, 1996/2002........... 155 TABELA 40 Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) segundo os Municípios do Piemonte da Diamantina – Bahia, 1991/2000...... 156 SUMÁRIO INTRODUÇÃO.................................................................................................. 15 1 AS DIVERSAS ABORDAGENS SOBRE O DESENVOLVIMENTO LOCAL.. 29 2 POLITÍCAS DE DESENVOLVIMENTO LOCAL.............................................. 41 2.1 Política de Desenvolvimento Local Induzido na Bahia: o Programa Faz Cidadão............................................................................................................. 47 2.2 Programa Faz Cidadão e o Plano de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentável de Saúde – Bahia......................................................................... 64 2.3 Programa Faz Cidadão e o Plano de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentável de Umburanas – Bahia................................................................. 69 3 CARACTERIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS......... 75 3.1 O Município de Saúde...................................................................................... 76 3.1.1 Origem Territorial..................................................................................... 76 3.1.2 Localização.............................................................................................. 77 3.1.3 Recursos Naturais................................................................................... 79 3.2 O Município de Umburanas.............................................................................. 80 3.2.1 Origem Territorial..................................................................................... 80 3.2.2 Localização.............................................................................................. 81 3.2.3 Recursos Naturais................................................................................... 82 3.3 Indicadores Sócio-Demográficos e Econômicos dos Municípios de Saúde e Umburanas....................................................................................................... 84 3.3.1 Indicadores Sócio-Demográficos............................................................. 84 3.3.2 Indicadores Econômicos.......................................................................... 104 4 DESAFIOS E DILEMAS DO PROGRAMA FAZ CIDADÃO NOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS..................................................... 111 4.1 Inclusão Social.................................................................................................. 113 4.2 Fortalecimento da Economia Local................................................................... 121 4.3 Inovação na Gestão Pública............................................................................. 128 4.4 Gestão Ambiental e uso racional dos recursos naturais.................................. 135 4.5 Mobilização da Sociedade................................................................................ 139 4.6 Repercussões do Programa Faz Cidadão nos Municípios de Saúde e Umburanas........................................................................................................ 147 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS: PROGRAMA FAZ CIDADÃO, UMA ALTERNATIVA AO DESENVOLVIMENTO LOCAL?...................................... 157 REFERÊNCIAS................................................................................................. 166 ANEXOS............................................................................................................ 172 INTRODUÇÃO A luta pela cidadania não se esgota na confecção de uma lei ou da Constituição porque a lei é apenas uma concreção, um momento finito de um debate filosófico sempre inacabado. Assim como o individuo deve estar sempre vigiando a si mesmo para não se enredar pela alienação circundante, assim o cidadão, a partir das conquistas obtidas, tem de permanecer alerta para garantir e ampliar sua cidadania. Milton Santos. O Espaço do Cidadão, 1993, p. 80. O Desenvolvimento Local, valorizando a menor dimensão espacial das escalas geográficas, vem sendo utilizado pelos e para os municípios como uma estratégia que objetiva mudança nos seus padrões políticos e socioeconômicos, como também, uma maior integração na economia global. No caso específico do Estado da Bahia, podemos constatar que as estratégias de desenvolvimento local que vêm sendo engendradas nos últimos anos, principalmente pelo poder público estadual, possuem um caráter induzido e, muitas vezes, retórico, fato que pode ser corroborado quando analisamos o Plano Plurianual do Governo da Bahia (2000 – 2003), e diversos projetos desenvolvidos pelo mesmo, tais como: Pró-Gavião, Sertão Forte, Produr, Produzir e mais especificamente em programas como o Faz Cidadão que, segundo o Governo, é: Uma estratégia integrada de Desenvolvimento Local, uma iniciativa do Governo da Bahia que visa enfrentar os desequilíbrios regionais do Estado, promovendo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida das populações carentes dos 100 municípios mais pobres da Bahia. (SEPLANTEC, 1999, p. 1, grifo nosso) Outros importantes elementos que caracterizam o aspecto indutor e retórico do desenvolvimento local, que vem sendo difundido na Bahia através das políticas públicas de seletividade territorial, são as diretrizes do Faz Cidadão, nas quais, o 16 Governo da Bahia pretende melhorar os índices de desenvolvimento econômico e social dos municípios mais pobres do Estado, através de duas linhas de ação: “Intervenção direta sobre a pobreza instalada e Intervenção direta sobre as alternativas de desenvolvimento” (SEPLANTEC, 1999, p. 18, grifo do autor). Fica evidente que o que está sendo posto em prática no território baiano é, portanto, um Desenvolvimento Local induzido e retórico, contrariando a perspectiva do desenvolvimento local oriundo dos anseios da comunidade, conceituado por diversos autores que discutem a temática (BOISIER, 2000; BUARQUE, 1999; COELHO, 1996; FISCHER, 2002; MOURA, 1998). Concordamos com Brose quando o mesmo assinala que o: Desenvolvimento Local se refere aos processos de melhoria da qualidade de vida das pessoas no enfoque do desenvolvimento humano, levando em conta a sustentabilidade destes processos e surgindo a partir de iniciativas locais, e não das decisões federais ou estaduais. A promoção do Desenvolvimento Local não pode seguir modelos pré- fabricados que se mostraram inviáveis, enfrentando novos paradigmas na promoção da cidadania através de iniciativas inovadoras. (BROSE, 2000, p.72, grifo nosso) Neste sentido, faz-se necessário produzir mais pesquisas geográficas, objetivando uma melhor apreensão dessas novas dinâmicas e perspectivas de desenvolvimento. Fonseca (2003), um dos autores que chama a atenção para a omissão do debate geográfico acerca do local, destaca a importância da retomada dos estudos locais na Geografia: No Brasil, o debate geográfico em torno do local só recentemente começou a ser inserido, mesmo que de forma incipiente, nos meios acadêmicos. Este atraso no debate é reflexo, no primeiro momento, de uma herança determinista e regionalista herdada dos franceses, na qual o local era analisado à luz da escala regional e, no segundo momento, da ascensão do determinismo econômico e da totalidade marxista na geografia, que mesmo dando visibilidade ao local, o interpretaram economicamente e como sendo um ponto, algo submisso, amorfo e orquestrado simplesmente pela globalização. Ao fazer isto, acabaram aprisionando o local e escamoteando os fenômenos pertinentes a esta escala, tais como as iniciativas localistas 17 em torno do exercício da cidadania, do fortalecimento democrático e do desenvolvimento sócio-econômico. (FONSECA, 2003, p. 62) Esta pesquisa orienta-se na direção de retomada dos estudos geográficos sobre o local e pode ser analisada por duas perspectivas: uma abordagem que tem o retorno ao local como objeto de estudo e a revalorização da temática do desenvolvimento; a outra que busca contribuir para o melhor entendimento da dinâmica territorial do Estado da Bahia e compreensão do papel dos municípios baianos, e seu grau de autonomia ou dependência do Governo Central. Inicialmente, pensamos em analisar os impactos do Programa Faz Cidadão nos Municípios de Umburanas e Quixabeira. Sendo que este, além de ser o último no ranking do Estado da Bahia, conforme classificação elaborada pela Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia - SEI (1998), integrou o grupo dos chamados “Municípios Piloto”, num total de cinco, que foram os pioneiros na implantação do Faz Cidadão. Porém, depois de diversas tentativas de contato com membros do Fórum de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável de Quixabeira, obtivemos a informação de que o mesmo foi desativado por questões políticas locais, ou seja, desentendimentos entre os membros do fórum e o poder público local que não apoiava os mesmos. A partir dessa dificuldade, resolvemos substituir o Município de Quixabeira pelo Município de Saúde, onde têm ocorrido reuniões regulares do Fórum de DLIS, e obtivemos toda a receptividade e apoio para realizarmos nossa pesquisa. A questão central desta pesquisa é analisar até que ponto as estratégias de desenvolvimento local, definidas no Programa Faz Cidadão, têm gerado um maior dinamismo socioeconômico e promovido uma maior eqüidade social nos Municípios de Saúde e Umburanas? 18 Esta questão se desdobra em outras mais específicas, que são: a) Qual o papel da comunidade local na execução do Programa Faz Cidadão? b) De que forma o governo local atua no contexto das estratégias do Programa Faz Cidadão? De uma forma mais ampla, esta pesquisa tem por objetivo caracterizar as mudanças socioeconômicas que se verificaram nos Municípios de Saúde e Umburanas, a partir da intervenção do Estado com o Programa Faz Cidadão, comparando as diferenças evolutivas na infra-estrutura dos Municípios em estudo, após a implantação do referido Programa. Especificamente, buscou-se avaliar a participação da comunidade local para a mudança de cenário, após a implantação do Faz Cidadão e a disposição do Governo Local na implementação de mudanças nos padrões socioeconômicos e espaciais dos Municípios. A hipótese, nesta pesquisa, é a de que, apesar da implantação do Programa Faz Cidadão, os resultados sócio-territoriais não estão sendo alcançados de forma satisfatória. Portanto, buscaremos, ao longo da mesma, esclarecer a suposição aqui levantada. A metodologia utilizada nesta pesquisa, baseia-se principalmente na contribuição de dois autores, Brose (2002) e Lustosa (2002)1. Brose defende a necessidade da Monitoria e Avaliação (M&A) de projetos públicos, discutindo os entraves e as limitações para introduzi-las. Contudo, valoriza a importância da realização da M&A como elemento indispensável na avaliação de políticas públicas. 1 Os artigos desses autores fazem parte do livro: Gestão do Desenvolvimento e Poderes Locais: marcos teóricos e avaliação, que é uma coletânea de artigos organizada pela Profª. Tânia Fischer do NEPOL/UFBA, cujo objetivo é discutir e avaliar projetos de Desenvolvimento Local. 19 Para fortalecer sua tese, Brose faz uma breve análise do PRORENDA-RS2 destacando como a M&A, foi importante para o sucesso do referido projeto. Ressaltamos que os objetivos nesta pesquisa não são os mesmos destacados por Brose (2000 e 2002), considerando a complexidade para realizar uma M&A de projetos públicos, e as especificidades do Programa Faz Cidadão. Mas, como a fundamentação teórica aqui utilizada para o entendimento do Desenvolvimento Local baseou-se no estudo realizado por Brose (2000), conforme capítulo específico adiante, avaliamos, como sendo pertinente fazer uma alusão à metodologia por ele utilizada. Tomamos como pressuposto metodológico norteador para esta pesquisa o trabalho de Lustosa (2002), que chama a atenção de que os métodos quantitativos são necessários, porém, insuficientes para o entendimento da temática, portanto, deve-se buscar em abordagens qualitativas, alternativas que possam levar a um melhor entendimento da questão. Lustosa elaborou uma proposta metodológica de avaliação da indução de Desenvolvimento Local Sustentável destacando que: [...] O que se propõe é a montagem de uma matriz de avaliação que permita ao avaliador ponderar diversos indicadores, abordando todo o conjunto de objetivos intermediários das metodologias de DLS, bem como permitir que se emita um juízo de valor sobre o desempenho do processo de indução implementado. Nessa primeira aproximação, a proposta é de construir-se uma matriz de avaliação assentada em nove indicadores, sendo três para cada um dos objetivos intermediários [empreendedorismo, capital social, e gestão das políticas públicas], com uma escala de valoração que varia de um desempenho “ótimo” (que equivale a cinco pontos no cálculo do resultado sintético) até um desempenho “precário” (equivalente a um ponto). (LUSTOSA, 2002. p, 186-187) Como o objetivo de Lustosa é o de avaliar as metodologias utilizadas para o processo de indução do Desenvolvimento Local Sustentável, e o nosso é 2 Para um maior entendimento sobre o PRORENDA – RS ver Brose (2000) 20 compreender as transformações territoriais ocorridas em determinados locais (Saúde e Umburanas) a partir da introdução de um projeto de Desenvolvimento Local - Faz Cidadão - engendrado pelo Governo da Bahia, fizemos uma adaptação da proposta de Lustosa (2002) correlacionando-a com as dimensões do Desenvolvimento Local indicadas por Brose (2000) e as prioridades estabelecidas nas Agendas de Desenvolvimento Local dos Municípios pesquisados3. Utilizando-se de uma escala de valores de 1 a 5 (1. Inexpressivo; 2. Regular; 3. Bom; 4. Ótimo; 5. Excelente), foi solicitado aos entrevistados que atribuíssem notas em determinadas metas que se correlacionavam principalmente às prioridades previstas nas Agendas de Desenvolvimento Local. Essas metas foram transformadas em variáveis distribuídas em cinco Indicadores de Desenvolvimento Local, conforme Brose (2000): 1. Inclusão Social; 2. Fortalecimento da Economia Local; 3. Inovação na Gestão Pública; 4. Gestão Ambiental e uso racional dos recursos naturais; 5. Mobilização da Sociedade. Foram estabelecidas três variáveis para cada indicador, totalizando ao final quinze, variáveis para análise. Baseando-se nessas informações, construímos a Matriz de Avaliação (tabela 1) que serviu como modelo de análise para avaliarmos os Desafios e Dilemas do Programa Faz Cidadão nos Municípios de Saúde e Umburanas. Na realização das pesquisas de campo, foram entrevistados os membros (principalmente os titulares) do Fórum de Desenvolvimento Local dos Municípios, sendo quinze pessoas por Município, totalizando trinta entrevistas a membros dos fóruns, entre os quais, tivemos alguns representantes da Sociedade Civil, dos Conselhos Municipais e lideranças locais, tais como Diretores sindicais e de Associação de Moradores, além de Vereadores e Secretários Municipais. 3 Por uma questão de organização metodológica desta pesquisa, consideramos, mais apropriado apresentarmos os quadros das prioridades em capítulo específico (capítulo 2) que trata dos PDLIS municipais e não na página subseqüente como o de praxe. 21 TABELA 1 - MODELO DE MATRIZ DE AVALIAÇÃO DOS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO LOCAL E SUAS VARIÁVEIS DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 TOTAL MÉDIA DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO LOCAL (INDICADORES) NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS Inclusão Social (TI) Qualidade dos serviços públicos oferecidos à comunidade local Empenho do Governo local para melhorar a qualidade de vida da população Melhoria nas condições das habitações e saneamento básico Fortalecimento da economia local (TI) Política local de geração de emprego e renda Valorização da economia local Recursos (técnicos e financeiros) disponibilizados pelo Estado para o D. L. Inovação na gestão pública (TI) Participação da população na gestão dos recursos Autonomia dos Secretários Municipais Adesão do Governo Local ao Programa Faz Cidadão Gestão ambiental e uso racional dos recursos naturais (TI) Conscientização da comunidade sobre a problemática ambiental Desempenho da prefeitura no tratamento das questões ambientais Trabalho de educação ambiental realizado no município Mobilização da sociedade (TI) Atuação das associações municipais Atuação dos membros do Fórum de D L Contribuição do cidadão para as mudanças políticas e sócio-econômicas SOMATÓRIO DOS INDICADORES CRITÉRIOS DE VALORAÇÃO DAS DIMENSÕES/VARIÁVEIS DO DESENVOLVIMENTO LOCAL Conceito Inexpressivo Regular Bom Ótimo Excelente Pontuação 1 2 3 4 5 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho Nota: TI = Total de pontos atribuídos ao Indicador 22 Para construção e análise dos indicadores e variáveis utilizados na pesquisa, foram realizadas entrevistas semi-estruturadas (anexo A) e levantamento de informações e de dados, tais como escolaridade, renda familiar, índice de pobreza, infra-estrutura dos municípios e outros, tanto em pesquisa de campo quanto nos Censos Demográficos e Anuários Estatísticos do IBGE e SEI, no Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil e em sites de Órgãos do Governo Federal e Estadual. Com o objetivo de identificar qual a ordem de relevância dada pelos membros dos Fóruns de D.L. de Saúde e Umburanas, aos elementos considerados nesta pesquisa como prioritários para a efetivação da política de Desenvolvimento Local nos Municípios, solicitamos aos entrevistados que atribuíssem uma valoração – por ordem de importância – para cada uma das cinco dimensões analíticas de D.L. que lhes foram apresentadas (Inclusão Social; Fortalecimento da Economia Local; Inovação na Gestão Pública; Gestão Ambiental e uso racional dos recursos naturais e Mobilização da Sociedade). Construímos uma Matriz de Valoração dos Indicadores de Desenvolvimento Local (tabela 2), onde as notas atribuídas pelos entrevistados para cada uma das dimensões foram transformadas em médias ponderadas, gerando uma ordem hierárquica para as dimensões consideradas como prioritárias pelos membros dos Fóruns de Desenvolvimento Local de Saúde e Umburanas para o desenvolvimento dos Municípios. 23 TABELA 2 - MODELO DE MATRIZ DE VALORAÇÃO DOS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO LOCAL NA PERSPECTIVA DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADOS 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO LOCAL (INDICADORES) NOTAS ATRIBUÍDAS AOS INDICADORES TOTAL (%) Inclusão Social Fortalecimento da economia local Inovação na gestão pública Gestão ambiental e uso racional dos recursos naturais Mobilização da sociedade SOMATÓRIO DOS INDICADORES CRITÉRIOS DE VALORAÇÃO DAS DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO LOCAL Grau de importância 1 2 3 4 5 Pontuação 5 4 3 2 1 Fonte: Pesquisa de Campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho Nota: Quanto maior for o percentual, maior é o grau de importância atribuído a Dimensão do Desenvolvimento Local 24 Para efeito de quantificação e análise dos indicadores de Desenvolvimento Local, foi estabelecida uma hierarquia que relaciona o grau de importância atribuída pelo membro do fórum a uma pontuação específica, conforme parâmetros abaixo especificados: • Grau de importância 1 equivale a 5 pontos • Grau de importância 2 equivale a 4 pontos • Grau de importância 3 equivale a 3 pontos • Grau de importância 4 equivale a 2 pontos • Grau de importância 5 equivale a 1 ponto A Matriz de Avaliação (tabela 1) foi subdividida em outras dez tabelas para que pudéssemos analisar cada uma das cinco dimensões, comparativamente entre os dois Municípios (Saúde e Umburanas). Os resultados das análises dessas duas Matrizes (de Avaliação e de Valoração) compõem o quarto capítulo desta pesquisa. A nossa intenção era também entrevistar os representantes dos Poderes Executivo e Legislativo, tais como Prefeito (a), Secretários de Administração e de Finanças Municipal, Presidente da Câmara de Vereadores e o líder da oposição na Câmara (anexo B). Porém, tivemos muitas dificuldades na execução das entrevistas. No Município de Saúde, não conseguimos entrevistar o líder da oposição na Câmara Municipal, mas realizamos o trabalho com a Prefeita (Dra. Marilene Rocha), o Presidente da Câmara de Vereadores (Sr. Aurino Ferreira) e com o Secretário de Administração e Finanças Municipal (Sr. Oldonizio Machado). O maior entrave para concretização das entrevistas foi encontrado em Umburanas, onde os representantes dos Poderes Executivo e Legislativo (sem exceção), não se predispuseram a dar qualquer tipo de informação. O Prefeito do Município (Sr. Joel Muniz) – que reside em Jacobina – apesar de marcar conosco algumas vezes, não 25 se fazia presente em nenhum dos dois Municípios – o que administra e o que reside – sempre estando em Salvador. Já o presidente da Câmara de Vereadores (Sr. Izidio Bispo), apesar de se denominar oposição à administração local, recusou-se a nos dar entrevista, com receio, segundo suas próprias palavras, de que as informações por ele fornecidas pudessem prejudicá-lo politicamente. Para o bom andamento da pesquisa, contamos com a colaboração dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local dos Municípios que forneceram valorosos subsídios à mesma. Todas essas informações obtidas em campo, correlacionadas com a análise de dados estatísticos levantados nos Anuários e Censos Demográficos do IBGE e SEI e outros documentos, constituíram a base para o entendimento das seguintes questões: • De que maneira o Programa Faz Cidadão tem contribuído para mudanças na estrutura política e sócio-econômica dos municípios pesquisados? • Quais os pontos previstos na Agenda de Desenvolvimento Local que ainda não foram executados? E por quê? • Como ocorre a organização e atuação do Fórum no cumprimento das ações previstas na Agenda de Desenvolvimento Local? Além das variáveis utilizadas na Matriz de Avaliação, outras foram analisadas para um melhor entendimento das questões postas, entre as quais destacamos: • Estrutura populacional de Saúde e Umburanas (crescimento, densidade, distribuição espacial); • Estrutura educacional da população de Saúde e Umburanas (taxa de analfabetismo, analfabetismo estrutural); 26 • Estrutura socioeconômica da população de Saúde e Umburanas (renda, índice de pobreza, índice de exclusão social, PEA); • Acesso da população de Saúde e Umburanas a bens e serviços (televisão, geladeira, transporte); • Infra-estrutura dos Municípios de Saúde e Umburanas (água encanada, iluminação elétrica, esgotamento sanitário etc.); • Atividades do setor primário (tipos, produtos); • Atividades comerciais de Saúde e Umburanas (tipos e quantidade); • Atividades financeiras de Saúde e Umburanas (tipos e quantidade); • Atividades industriais de Saúde e Umburanas (tipos e quantidade); • Arrecadação de impostos de Saúde e Umburanas; • Transferências constitucionais do Estado e da União para os Municípios de Saúde e Umburanas. O objetivo principal deste trabalho, portanto, não é fazer um resgate histórico do processo de formação e evolução dos municípios pesquisados. Porém, considerando que o Programa Faz Cidadão foi implantado em 1999, foram analisados dados e informações sobre os Municípios de Saúde e Umburanas entre 1991 e 2003, quando possível, visando a compreender a situação dos mesmos antes, durante e recentemente, após a implantação do referido programa. Vale ressaltar que os índices populacionais, listados para o Município de Saúde no Censo Demográfico de 1996, apresentam uma discrepância acentuada com os dados de 1991 e 2000. Após consulta ao escritório do IBGE em Salvador – BA, obtivemos a informação de que ocorreram alguns problemas técnicos, levando a distorção nos dados apresentados para o Censo ora em discussão. Portanto, por uma questão de cautela, resolvemos não considerar os dados do Censo Demográfico do IBGE 1996. 27 A partir de indicadores socioeconômicos, foram feitas comparações entre os municípios e em anos diferentes, o que possibilitou desvendar - em parte – a atual situação de Saúde e Umburanas e os dilemas e desafios do Programa Faz Cidadão nos mesmos. O uso de técnicas estatístico-cartográficas possibilitou o manuseio e a reprodução dos dados através de mapas, tabelas e quadros, que ajudaram a identificar as mudanças ou permanências ocorridas nos municípios de acordo com os seguintes indicadores: IDE (Índice de Desenvolvimento Econômico) que é determinado a partir de três indicadores que medem as condições locais de infra- estrutura, a qualificação da mão-de-obra local e a renda gerada localmente; IDS (Índice de Desenvolvimento Social) que é mensurado a partir de quatro variáveis: nível de saúde, nível de educação, oferta de serviços básicos e renda familiar; e o IGDS (Índice Geral de Desenvolvimento Socioeconômico) que é calculado a partir da média geométrica do IDE e do IDS de cada município, cuja fórmula é IGDS = (IDE X IDS)1/2. Tais índices são definidos pelo SEI, para classificar os Municípios baianos4. Além desse, utilizamos também o IDH-M (Índice de Desenvolvimento Humano Municipal), que – no nosso ponto de vista – seria o indicador mais adequado para escolha dos municípios que integrariam o Faz Cidadão. Porém, em momento oportuno, discutiremos tal idéia. Finalmente, buscamos correlacionar os conhecimentos teóricos com as ações do Governo do Estado, com as metas do Programa Faz Cidadão e com o papel desempenhado pelos atores locais, visando a um melhor entendimento da temática proposta. 4 Tais indicadores serviram de base para que o Governo do Estado, identificando, a princípio, os cem municípios mais pobres, ou de menor IGDS, implantasse o Programa Faz Cidadão nos mesmos. 28 Essa pesquisa está estruturada em cinco capítulos, além da Introdução onde apresentamos em linhas gerais do que trata a pesquisa, sua justificativa e seus objetivos e explicitamos a metodologia que serviu de base para a realização da mesma. No primeiro capítulo, analisamos as concepções de alguns autores quanto As diversas abordagens sobre o Desenvolvimento Local, entre os quais destacamos Boisier (2000); Brose (2000); Buarque (1999); González (s.d.) e Moura (1998). No segundo capítulo, começamos apresentando uma visão geral das Políticas de Desenvolvimento Local no Brasil e, posteriormente, demonstramos exemplos mais específicos de tais políticas na Bahia, a partir do resgate da origem do Programa Faz Cidadão e de uma análise mais detalhada dos Planos de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentável (PDLIS) dos Municípios pesquisados. No terceiro capítulo, demonstramos a Caracterização dos Municípios, a princípio individualmente (Saúde e Umburanas), posteriormente, fizemos uma análise comparada dos mesmos para compreendermos suas similidades e suas especificidades. Já no quarto capítulo, são explicitados os Desafios e Dilemas do Programa Faz Cidadão nos Municípios de Saúde e Umburanas, para tanto, utilizamos as entrevistas realizadas com os membros dos Fóruns de D.L. de ambos os municípios e do poder público apenas de Saúde. No último capítulo, Considerações Finais: Programa Faz Cidadão, uma alternativa ao Desenvolvimento Local? Apesar de haver muitas respostas ao longo da pesquisa, resolvemos levantar um questionamento, para que o mesmo pudesse suscitar o desejo da construção de outras pesquisas sobre a temática. 29 1. AS DIVERSAS ABORDAGENS SOBRE O DESENVOLVIMENTO LOCAL O conceito de Desenvolvimento Local (D.L.) é bastante amplo e complexo. Devido à importância do assunto e ao pouco tempo com que estão sendo implantadas políticas de desenvolvimento local tanto em territórios desenvolvidos quanto em subdesenvolvidos. A temática vem sendo alvo de debates, discussões e questionamentos, principalmente quanto à sua eficácia. As principais dimensões enfocadas no desenvolvimento local são: econômica, social, cultural, político- institucional e ambiental. Dessas dimensões, as que mais têm suscitado pesquisa são a ambiental e a econômica, principalmente a última. Diversos autores apontam que até fins da década de oitenta, principalmente no Brasil, as concepções acerca de desenvolvimento na perspectiva espacial estavam aliadas às teorias locacionais/difusionistas 5 e, as políticas públicas tinham caráter muito mais regional/nacional que local. Alguns argumentos são utilizados para explicar esta (re)valorização do local. No contexto internacional, merecem destaque as profundas transformações político-econômicas ocorridas no cenário mundial com a chamada globalização. No Brasil, é preciso destacar além das influências externas, o fortalecimento do Município após a Constituição de 1988. Gonzaléz (s.d.) assinala que, diante do uso freqüente dos conceitos de desenvolvimento (endógeno, comunitário, sustentável, sustentado, integrado), é importante diferenciá-los e, distingue, principalmente três tipos de desenvolvimento: o localizado, o econômico, e o local, que, segundo González (s.d.): 5 Sobre as teorias locacionais/difusionistas ver: SILVA, S.C.B.M. Teorias de Localização e Desenvolvimento Regional. Geografia, São Paulo, v. 1, n. 2, p. 1-23.1976. 30 [...] Es un proceso diferente en el sentido que es voluntario y concertado [...] El D.L. adquiere una perspectiva más compleja. Se fundamenta en que debe ser global e integral, repercutiendo en la valorización y utilización de los recursos propios con los que cuenta cada territorio concreto y no sólo en un único aspecto del desarrollo como puede ser lo económico. A partir disso, o autor salienta que a busca de uma definição que conceitue o que é D.L. está vinculada às concepções dos pesquisadores, aos múltiplos enfoques que adquire a prática de D.L. e a um objetivo que é a melhoria da qualidade de vida a partir da valorização dos recursos locais. González apresenta um rol de conceitos de D.L. com base em diversos autores, os quais destacamos no quadro a seguir: QUADRO 1 - DEFINIÇÕES DE DESENVOLVIMENTO LOCAL SEGUNDO DIVERSOS AUTORES continua AUTOR DEFINIÇÃO DE DESENVOLVIMENTO LOCAL C. WARE Organización de la comunidad como medio de promover la mejora general y el alcance de objetivos específicos bajo un principio primordial consistente en hacer que los recursos de la comunidad satisfagan las necesidades del pueblo. E. ANDER - EGG Técnica o práctica social con un objetivo fundamental dirijido a la promoción del hombre movilizando recursos humanos e institucionales mediante la participación activa y democrática de la población en el estudio, programación y ejecución de los programas de desarrollo. DATAR Un proceso concreto de organización del futuro de un territorio, resultante de los esfuerzos conjuntos de la población afectada, de sus representantes, de los actores socioeconómicos y eventualmente de los agentes del estado, para construir un proyecto de desarrollo integrando las diferentes partes económicas, sociales, culturales y las actividades y recursos locales. 31 conclusão AUTOR DEFINIÇÃO DE DESENVOLVIMENTO LOCAL A. PRECEDO LEDO El D.L. es un sistema productivo y social que se articula entorno a las potencialidades de los recursos locales, […] implica nuevos mecanismos de intervención y coordinación que al aplicarse permiten introducir un nuevo esquema regional de D.L. y de coordinación administrativa que combine el desarrollo ascendente y descendente en una síntesis unitaria que engloba el sistema productivo, la ordenación del territorio y el medio ambiente en un sistema integrado A. VÁZQUEZ BARQUERO Forma flexible de acumulación y de regulación que favorece el proceso actual de reestructuración productiva, sobre todo en los países de industrialización reciente, […] la industrialización local puede definirse como un proceso cuyo nacimiento desarrollo y madurez se basa en la combinación de un conjunto de causas que van desde el estado de necesidad a la disponibilidad de recursos naturales y/o una buena localización. La existencia de una cierta capacidad empresarial, de mano de obra abundante y barata, de ahorro local y de conocimiento práctico de productos y mercados, favorecieron el nacimiento de procesos de industrialización, y, desta forma, se pudo satisfacer la necesidad de cambio existente en las comunidades locales. D. MÁRQUEZ FERNÁNDEZ El D.L. tiene una serie de características definidas por ser democrático parte de un impulso solidario local; endógeno, fomenta la valorización de los recursos propios; integral, trata de armonizar objetivos económicos, sociales, ecológicos. Culturales o políticos dentro de una dimensión económica. M. MOLINA Puede entenderse como aquel que se identifica mayoritariamente con iniciativas locales y utiliza recursos propios, aunque es muy difícil que estén totalmente ausentes las influencias externas, …se tiene vinculado con algo más que con simple crecimiento económico, combinando armónicamente factores sociales, ecológicos, culturales o políticos dentro de una dimensión económica. P. HOUÉE El D.L. es sin embargo, un movimiento fundamentalmente endógeno, que surge de la iniciativa de la sociedad civil, vinculada a un territorio o a una historia concreta fundamentada en la valorización y utilización de los recursos locales con los que cuenta y que debe estar acompañado de iniciativas institucionales de acompañamiento. El D.L. debe de forma complementaria, adquirir una perspectiva integral de carácter territorial, donde todos los recursos organizativos de la colectividad deben estar orientados a maximizar los aspectos más competitivos de cada territorio. Fonte: González, (s.d.) Organizado por: Antonio Muniz Filho Nota: No original não aparecem as datas ou a referência completa das obras. 32 Podemos observar que, com exceção do conceito elaborado por Vázquez Barquero6, todos os autores listados por Gonzaléz defendem o D.L. como uma estratégia de desenvolvimento que valoriza as potencialidades locais, destacando as dimensões sociais, culturais, ambientais, econômicas e institucionais, enfatizando a participação da sociedade. Boisier escreve que o conceito de desenvolvimento tem suas raízes na economia neoclássica sendo uma idéia política do Pós–guerra e, destaca que inicialmente “o conceito de desenvolvimento (econômico) foi associado ao crescimento” (BOISIER, 2000, p. 152) sendo durante décadas, vistos como sinônimos, e utilizando-se de indicadores como o PIB, principalmente o per capita, para definir o grau de desenvolvimento de uma dada localidade. Um novo enfoque sobre desenvolvimento, surge quando a ONU através do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) introduz o conceito de Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que, de acordo com Boisier: Por razones metodológicas, este Índice no incluye todos los ámbitos que el concepto de Desarrollo Humano considera. Es así como reúne sólo tres componentes del Desarrollo Humano: calidad de vida, longevidad y nivel de conocimiento. Estas dimensiones, ligadas al nivel de vida de la población, pero también al desempeño de indicadores sociales del ámbito de la salud y de la educación, reflejan en sí mismas la evolución de muchas otra variables a lo largo tiempo. Por tanto, se concluye en el estudio citado, constituyen una síntesis de diversos elementos que conforman el Desarrollo Humano. (BOISIER, 2000, p. 154) 6 A definição de Vázquez Barquero sobre desenvolvimento está mais vinculada a uma perspectiva de Desenvolvimento Econômico e Desenvolvimento Regional, que de D.L. Entre os trabalhos do autor que discute tais temáticas destacamos: VÁZQUEZ BARQUERO, A. Política Económica Local. Madrid: Pirâmide, 1993; ______. La política de desarrollo económico local en Europa. In: GUTIÉRREZ, F. R. (Ed.). Manual de Desarrollo Local. Gijón: Trea, 1999; ______.Desarrollo económico local y descentralización: aproximación a un marco conceptual. Santiago de Chile: CEPAL, 2000. 33 Ainda segundo Boisier (2000), a melhor proposta acerca do desenvolvimento local foi elaborada pelos cientistas Max-Neef, Elizalde e Hopenhayn7, sobre desenvolvimento na escala humana, conforme salienta o autor: Tal desarrollo [el desarrollo a escala humana] se concentra y sustenta en la satisfacción de las necesidades humanas fundamentales, en la generación de niveles crecientes de autodependencia y en la articulación orgánica de los seres humanos con la naturaleza y la tecnología, de los procesos globales con los comportamientos locales, de lo personal con lo social, de la planificación con la autonomía de la Sociedad Civil con el Estado. (MAX- NEEF, ELIZALDE e HOPENHAYN, 1986 apud BOISIER, 2000, p, 156) A proposta desses autores coincide com a formulada por Boisier (2000) sobre capital sinérgico e desenvolvimento territorial, e o mesmo destaca a importância dessas similaridades de idéias num período de transição paradigmática acerca do conceito de desenvolvimento. Boisier (2000) assinala que os adjetivos utilizados para definir desenvolvimento, são demasiados e redundantes, e acrescenta que tem se produzido uma polissemia em torno do termo, fato que está vinculado à natureza utópica do mesmo. Acrescentando que tem ocorrido uma “verdadeira proliferação de desenvolvimentos” e faz uma crítica dizendo que: Incluso se observa, en el más puro estilo des cartesianismo, la especialización funcional de instituciones académicas y políticas, unas ocupadas de ésta o de esta otra categoría, como si fuesen categorías independientes. (BOISIER, 2000, p. 159) Apresentamos, a seguir (quadro 2), um quadro-síntese dos principais conceitos de desenvolvimento, segundo a visão de Boisier (2000). 7 MAX-NEEF, M.; ELIZALDE, A.; HOPENHAYN, M. Desarrollo a Escala Humana. Development Dialogue, Fundación Dag Hammarskjold, Uppsala, Suecia, 1986. Número especial apud BOISIER, 2000. 34 QUADRO 2 – CONCEITOS DE DESENVOLVIMENTO NA VISÃO DE BOISIER CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO OBSERVAÇÃO 1. Desarrollo territorial: Se trata de un concepto asociado a la idea de contenedor y no a la idea de contenido. Territorio es todo recorte de la superficie terrestre, pero no cualquier territorio interesa desde el punto de vista del desarrollo. Como recorte de la superficie terrestre el territorio puede mostrar a lo menos tres características de complejidad creciente: territorio natural; territorio equipado e territorio organizado. Estos territorios (organizados) pasan a ser sujetos de intervenciones promotoras del desarrollo. La expresión “desarrollo territorial” se refiere a la escala geográfica de un proceso y no a su sustancia. 2. Desarrollo Regional: Consiste en un proceso de cambio estructural localizado (en un ámbito territorial denominado “región”) que se asocia a un permanente proceso de progreso de la propia región, de la comunidad o sociedad que habita en ella y de cada individuo miembro de talo comunidad y habitante de tal territorio. Obsérvese la complejidad de esta definición al combinar tres dimensiones: una dimensión espacial, una dimensión social y una dimensión individual. 3. Desarrollo Local: Se trata de un concepto sustantivo (contenido más que mero contenedor) que alude a una cierta modalidad de desarrollo que puede tomar forma en territorios de variados tamaños, pero no en todos, dada la intrínseca complejidad del proceso de desarrollo8. Hay tres racionalidades que pueden operar detrás del concepto de desarrollo local y no pocos errores prácticos provienen de una mala combinación de instrumentos y de tipo de racionalidad. Por ejemplo, se copian instituciones y medidas de desarrollo local ensayadas en Europa (desarrollo local como repuesta) y se intenta aplicarlas en América Latina (desarrollo local como lógica de regulación horizontal) 4. Desarrollo endógeno: Puede ser entendido como una propiedad emergente de un sistema territorial que posee un elevado stock de capitales intangibles y sinergético […] el desarrollo endógeno se produce como resultado de un fuerte proceso de articulación de actores locales y de variadas formas de capital intangible, en el marco preferente de un proyecto político colectivo de desarrollo del territorio en cuestión.9 La endogeneidad del desarrollo regional habría que entenderla como un fenómeno que se presenta en por lo menos cuatro planos que se cortan, se cruzan entre sí: plano político; plano económico; plano científico e tecnológico e plano de la cultura. 5. Desarrollo descentralizado: supone la configuración del territorio en cuestión como un sujeto colectivo con capacidad para construir su propio futuro. Desde luego, no es el territorio como recorte geográfico el que puede operar como sujeto; sí lo es la comunidad que habita tal territorio en la medida en que ella misma se alimenta del regionalismo10 […] y la medida en que es capaz de darse a sí misma un proyecto de futuro común consensuado para dar cabida a la diversidad. Hay, finalmente, una clara intersección entre desarrollo endógeno y descentralizado, puesto que se el poder transferido y también creado a partir de la descentralización el que permite tomar decisiones en relación a opciones de desarrollo y el que permite la apropiación parcial del excedente a fin de realimentar el proceso de crecimiento in situ. Fonte: Boisier (2000), p. 159-175 Elaborado por: Antonio Muniz Filho 8Boisier (2000, p. 162), chama a atenção para o número de publicações sobre o tema, destacando que muitos não definem o conceito com exatidão. 9Para Boisier (2000, p. 173) “Todo proceso de desarrollo endógeno se vincula al desarrollo local”. 10 Conforme ressalta Boisier (2000, p. 175), o regionalismo é entendido como “un sentimiento de identificación y pertenencia a un territorio, que es permanente en el tiempo y que permite subsumir intereses particulares en un interés colectivo y que genera una cultura de características particulares”. 35 Alguns municípios brasileiros têm realizado suas próprias estratégias de desenvolvimento, demonstrando seu dinamismo, exigindo do Estado o apoio nos seus empreendimentos, outros, como os municípios em estudo, necessitam de uma política demandada pelo governo central para que possa tentar minimizar as desigualdades internas. A base teórico-metodológica para a elaboração e execução do Projeto do Programa Faz Cidadão advém de uma proposta metodológica produzida a partir da cooperação técnica entre o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária e o Instituto Interamericano de Cooperação para Agricultura (INCRA/IICA) cujo objetivo era de: [...] oferecer ao INCRA uma base técnica, conceitual e metodológica para seu trabalho de apoio e assistência técnica no planejamento dos assentamentos de reforma agrária – entendidos como espaço de desenvolvimento local – e no fomento ao planejamento municipal (em municípios com assentamentos). (BUARQUE, 1999, p. 1) O autor dessa proposta foi um dos consultores contratados pela Fundação Luiz Eduardo Magalhães (FLEM) para dar suporte ao Programa. O mesmo chama a atenção de que a proposta apresentada não deve ser utilizada como uma metodologia final de planejamento, mas, como um suporte técnico para a implantação de projetos de DLIS, podendo ser aplicada em um município, resguardando as especificidades de cada local. Buarque (1999, p. 3) destaca que o conceito de “desenvolvimento local pode ser aplicado para diferentes cortes territoriais e aglomerados humanos de pequena escala”, que pode ser um assentamento, passando pelo município até microrregiões. Porém, a base territorial mais adequada para a execução de um 36 projeto de D.L. é o município porque este reúne diversos elementos indispensáveis à implantação do DLIS. Ainda, segundo o autor supracitado: Desenvolvimento local é um processo endógeno registrado em pequenas unidades territoriais e agrupamentos humanos capaz de promover o dinamismo econômico e a melhoria da qualidade de vida da população. Representa uma singular transformação nas bases econômicas e na organização social em nível local, resultante da mobilização das energias da sociedade, explorando as suas capacidades e potencialidades específicas. Para ser um processo consistente e sustentável, o desenvolvimento deve elevar as oportunidades sociais e a viabilidade e competitividade da economia local, aumentando a renda e as formas de riqueza, ao mesmo tempo em que assegura a conservação dos recursos naturais. (BUARQUE, 1999, p. 2, grifo do autor) De uma vasta literatura sobre formas de gestão local do desenvolvimento, pode-se dizer que há predominância de duas grandes vertentes de abordagem, dentre as formulações recentes. “Uma que se consolida a partir da década de 80, designada competitiva, e outra já existente na década de 70, chamada de social“ (MOURA, 1998, p. 35). A corrente competitiva delega ao governo o papel de agente empreendedor na busca de vantagens competitivas. Objetivam-se ganhos econômicos e políticos imediatos para a cidade através da sua promoção e integração no mercado mundial. Segundo Harvey (1992, p. 246-247): O livre fluxo de capital na superfície terrestre, por exemplo, põe uma forte ênfase nas qualidades particulares dos espaços para os quais o capital pode ser atraído. O encolhimento do espaço, que faz diversas comunidades do globo competirem entre si, implica estratégias competitivas localizadas e um sentido amplo de consciência daquilo que torna um lugar especial e lhe dá vantagem competitiva. Essa espécie de reação confia muito mais na identificação do lugar, na construção e indicação de suas qualidades ímpares num mundo cada vez mais homogêneo, fragmentado. Dentre as estratégias utilizadas pelo governo, uma das mais marcantes é o “marketing da imagem do lugar” que objetiva atrair investimentos externos, 37 elevar o grau de competitividade no cenário global e, também, melhorar a qualidade de vida da população, buscando, com isso, reverter a situação periférica na qual se encontram, em termos de finanças, recursos técnicos especializados, infra-estrutura de transporte e comunicação, e desempenho sócio-econômico. Ou seja, a idéia é valorizar os recursos técnicos e organizacionais dos lugares. A vertente denominada “social” constitui o outro grande veio de abordagem do desenvolvimento local. Aqui se aponta para a necessidade de inserir a população no processo produtivo, nas atividades econômicas, a fim de combater a exclusão social. A via para o desenvolvimento local, portanto, consiste na geração de postos de trabalho (prioridades ao emprego e renda), dentre outras medidas que visem à melhoria das condições de vida dos habitantes. É nessa segunda abordagem que nos parece estar incluído o Programa Faz Cidadão, porém se os resultados têm sido ou não satisfatórios. Esse é o ponto central de investigação desta pesquisa. Brose (2000), a partir de uma análise da experiência prática do Programa Prorenda/RS, estruturou cinco dimensões do desenvolvimento local, que seriam: 1 - Inclusão Social, ou seja, uma política social cujo princípio orientador seria a procura pela eqüidade; 2 - Fortalecimento da economia local, identificar e valorizar as potencialidades econômicas do local; 3 - Inovação na gestão pública, dotar o setor público de maior capacidade de gestão, voltado para as demandas do desenvolvimento humano e com capacidades gerenciais que permitam caracterizá- las com eficiência; 4 - Gestão ambiental e uso racional dos recursos naturais, elaboração de uma política ambiental por parte do poder público com a participação de todos os segmentos da sociedade, visando a uma preservação e/ou utilização racional dos recursos naturais do município; 5 - Mobilização da sociedade, criação 38 de mecanismos para uma ativa participação do cidadão, buscando um engajamento e diversificação da sociedade civil para possibilitar que as demandas da comunidade sejam levadas em consideração nos processos decisórios. Um dos caminhos para concretização desse ponto, é a criação de conselhos, assembléias, fóruns, etc. Considerando a importância dessas dimensões no processo de implantação de um projeto de desenvolvimento local, faz-se necessário identificarmos até que ponto o Programa Faz Cidadão tem atendido a algum desses itens nos municípios pesquisados. No final da década de 1980, principalmente com a Constituição de 1988, o Estado brasileiro, começou a repensar seu modelo federativo. O discurso estatal que pregava a centralização como a via para o desenvolvimento nacional e que subordinavam Estados e Municípios ao poder da União, passou a ser substituído pela descentralização, dando aos Estados e, principalmente, às menores unidades territoriais autônomas, que no Brasil, correspondem aos Municípios, um maior grau de liberdade. A partir da Constituição de 1988, no quadro do processo de redemocratização do país e ajuste fiscal, os governos provisórios subnacionais, em particular os municípios, assumiram um papel central na formulação e na gestão de políticas públicas na área social, de meio ambiente e de desenvolvimento local. (FARAH, 2003, p. 91-92) Essa descentralização tem surtido efeitos diversos. Para alguns municípios, principalmente de pequeno e médio porte e com histórico da participação cidadã em algumas decisões, de acordo com estudos de Becker e Bandeira, (2000); Farah, (2003); Fonseca, (2003); Soares e Caccia–Bava, (2002) a descentralização foi favorável, conforme aponta Vitte (2003, p. 236-237): 39 As mudanças trazidas pela nova Constituição têm possibilitado que municipalidades conseqüentes avancem no campo do desenvolvimento econômico local e na implantação de políticas sociais. [...] Muitos municípios têm introduzido outros temas e demandas como objeto de política pública local, como o combate ao desemprego e à pobreza, além dos chamados serviços urbanos (água, luz, esgoto, saneamento, transporte, moradia em sentido amplo) e outros serviços de âmbito local (saúde e educação). Porém, considerando que dos mais de cinco mil municípios existentes no Brasil, o número mais significativo diz respeito a pequenos e médios municípios, alguns dos quais surgidos após a Constituição de 1988, a situação é bem diferente. O governo federal deixou de dar guarida às dificuldades econômicas e financeiras de estados e municípios, como atestam diversas medidas recentes, dentre as quais se destaca a Lei de Responsabilidade Fiscal. Embora tenha havido, a partir da Constituição de 1988 um aumento das transferências de recursos da União para estados e municípios e também dos estados para os municípios, tanto os governos estaduais como os municipais têm se defrontado com dificuldades financeiras e não com a abundância de recursos que a descentralização financeira determinada pela constituição levaria a supor. (FARAH, 2003, p. 83-84) Para enfrentar os novos desafios, os municípios têm que buscar alternativas para o desenvolvimento e ou superação de crises. Na Bahia, isso vem sendo realizado por diversas escalas de poder, articuladas entre si ou não, conforme estudos realizados por Fonseca, (1995 e 2003); Silva e Silva, (2003); Teixeira, (2001). Fonseca (2003) dedica um capítulo de sua pesquisa à “formação e evolução institucional do Município brasileiro”. No referido capítulo, o autor analisa o processo de formação e desenvolvimento da instituição municipal no Brasil desde o período colonial – enfatizando também o papel das câmaras municipais – passando pelas diversas transformações constitucionais ocorridas no país, que em alguns instantes deram maior ou menor poder aos municípios, chegando à situação mais recente, pós Constituição de 1988, onde o autor destaca a descentralização como importante 40 instrumento que poderá dar um maior dinamismo aos municípios brasileiros, apontando que: Apesar de não aparecer de forma explicita na Constituição, o processo de descentralização acabou estimulando também outro importante papel para os municípios: o de adoção de estratégias institucionais visando o fortalecimento econômico e a melhoria da qualidade de vida da população. Essas estratégias abrangem tanto as políticas de captação de recursos, de ordenamento do território, como também o estímulo às atividades produtivas no meio rural e urbano a partir da valorização das potencialidades endógenas em termos naturais, técnicos e organizacionais. (FONSECA, 2003, p, 89, grifo nosso) Assim como outros autores, Fonseca (2003), ao discutir a importância do Município, destaca a validade da retomada dos estudos sobre o local e suas perspectivas de desenvolvimento. Afinal, no Brasil, considerando as dimensões escalares de poder, o município é a menor instância territorial que possui constitucionalmente autonomia político-administrativa. Buarque (1999) reforça a importância da dimensão municipal para implantação de políticas de desenvolvimento local, nas palavras do autor: O município tem uma escala territorial adequada à mobilização das energias sociais e integração de investimentos potencializadores do desenvolvimento, seja pelas reduzidas dimensões, seja pela aderência político-administrativa que oferece, através da municipalidade e instância governamental. (BUARQUE, 1999, p. 3) Na escala municipal, melhor visualizamos os processos de articulação e oposição entre os atores sociais, individuais e coletivos (Governo local, empresas, sociedade civil) em torno de interesses. Essas relações de poder entre os atores têm formas singulares de exteriorização na medida em que apresentam aspirações e práticas específicas. Diante, disso a organização territorial do local também será específica. 41 2. POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO LOCAL De imediato, gostaríamos de ressaltar que nossa intenção e objetivo não é fazer um debate aprofundado sobre todas as políticas de desenvolvimento local nem esgotar as discussões acerca do que é o Estado e qual o seu papel e, muito menos elaborar uma análise detalhada acerca dos municípios no contexto atual. Porém, o que pretendemos é demonstrar como ocorreu o processo de implantação de políticas de D.L. na Bahia a partir do Programa Faz Cidadão, desde a sua origem no Programa Comunidade Ativa, até a sua execução no âmbito do território baiano, tomando como parâmetro de análise os Planos de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentável (PDLIS) dos Municípios de Saúde e Umburanas. Como vimos, a partir das mudanças implantadas no Brasil com a Constituição de 1988, o município ganha maior autonomia, passando a ser uma instituição mais ativa, fomentando em alguns casos estratégias de desenvolvimento político e socioeconômico local, gerando e incentivando novas formas de participação, principalmente quebrando antigos vínculos de dependência, como os governos estaduais. A nova forma de organização do Estado, marcada principalmente pela descentralização, tem contribuído de maneira significativa para o surgimento e expansão de iniciativas de desenvolvimento local. A transferência de competências e responsabilidades da União para os Estados e/ou Municípios amplia a capacidade local para a gestão do território. A descentralização é um marco fundamental para implementar as políticas e propostas de desenvolvimento local. A entrada em crise do modelo nacional desenvolvimentista a partir dos anos 1970, onde havia uma supervalorização do 42 econômico em detrimento do social, aliada às grandes transformações ocorridas na estrutura sócio-política e econômica global nos anos 1980 e 1990 levaram a busca por melhor entendimento da relação Estado - Sociedade. No Brasil, o processo de redemocratização em meados da década de 1980, com a promulgação da Constituição de 1988, permitiu, além de um maior conhecimento da população sobre seus direitos e deveres – ampliando inclusive a participação cidadã11 - uma maior autonomia dos Municípios para tomada de decisões sobre os rumos do seu desenvolvimento, reforçando e valorizando as questões locais, conforme salientaram Costa e Cunha (2003, p. 74): O local passa a ser não apenas um refúgio contra forças alienígenas, mas um espaço aberto à criatividade, à inovação e ao comando sobre o próprio futuro. Viver e agir localmente torna-se base de um novo modo de representar o mundo social. O planejamento imposto de cima para baixo passa a ser fortemente criticado e a nova demanda que surge, exige que os gestores públicos tenham muito mais uma capacidade de articular com os atores locais, que, como ocorria no passado, com sujeitos longínquos. Porém, uma das barreiras ainda a ser eliminada é a do clientelismo da pauta de negociação entre o poder público e a sociedade. Para que isso ocorra, é necessário que a estrutura administrativa seja organizada de tal forma que possa atender à demanda da população, e não apenas de um pequeno grupo, e, principalmente que a população esteja institucionalmente organizada (conselhos municipais, associações, sindicatos) e democraticamente engajada nas discussões acerca das políticas públicas a serem executadas, principalmente no município. Soares e Gondim (2002) destacam a importância da participação popular – prevista 11 Ver Teixeira, 2001. 43 na atual Constituição Brasileira – na tomada de decisões sobre o cotidiano da sociedade: Essa tendência foi reforçada inicialmente pela constituição federal de 1988, que estabeleceu como um dos preceitos a ser seguido na formulação das leis orgânicas dos municípios a “cooperação das associações representativas no planejamento municipal” (art. 29, X). Além disto, a carta constitucional estabeleceu a “participação da comunidade” como diretriz para a definição de políticas públicas nas áreas de saúde (art. 198, III), assistência social (art. 204, II) e proteção do patrimônio cultural (art. 216, V, do parágrafo único). (SOARES; GONDIM, 2002, p. 85) Portanto, a participação popular ou participação cidadã, além de ser um direito constitucional, é também, segundo vários autores, um dos caminhos a ser trilhado para um efetivo processo de gestão do território. Não podemos perder de vista que “os processos participativos não estão imunes ao clientelismo” (SOARES; GONDIM, 2002, p. 88), no qual uma parcela significativa da população não tem acesso às informações, aliado ao pouco e, às vezes, nenhum histórico de participação. É comum, em pequenos municípios, principalmente os mais pobres, a formação de “associações” constituídas sob a influência política direta de prefeitos e vereadores, onde as decisões só podem ser tomadas com o aval dos políticos aos quais estão vinculados. No Brasil, a discussão institucional acerca do Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável – DLIS só tem início, quando o Governo Federal, através do Conselho da Comunidade Solidária, realizou entre junho de 1996 e junho de 2002, quatorze Rodadas de Interlocuções Políticas as quais trataram de diversos assuntos de interesses políticos e socioeconômicos. Três dessas Rodadas, datadas de agosto de 1997, março de 1998 e maio de 1999, tiveram como tema central o Desenvolvimento Local. A partir dessas discussões, foi implantado o Programa 44 Comunidade Ativa, “uma estratégia federal de indução ao desenvolvimento local integrado e sustentável” (AED, 2004, p. 1). Na Rodada de março de 1998, foram produzidos os Dez Consensos sobre DLIS, sem entrar no mérito da questão, destacamos os itens: 4 – Participação do Poder Local; 5 – Participação da Sociedade; 9 – Informação e 10 – Comunicação Social (anexo C), como os mais importantes para efetivar as políticas de desenvolvimento local. Durante o ano de 1998, também foi lançado o Fórum de Apoio ao DLIS, composto por organizações governamentais, agências multilaterais e o terceiro setor. Devido à grande demanda de instituições e pessoas interessadas na temática, em 2000 o Fórum passou a receber recursos da União e transformou-se em Rede DLIS, cujo objetivo era: Propiciar acesso a informações e serviços úteis para pessoas e organizações envolvidas na promoção do desenvolvimento local; facilitar a interlocução e ampliar o debate entre pessoas que trabalham com o tema; gerar maior qualificação à questão do desenvolvimento local; e fomentar uma cultura de trabalho em rede. (AED, 2004, p. 05-06) Em mais uma rodada ocorrida em maio de 1999, o Governo Federal instituiu o Comunidade Ativa, sendo então estabelecidos os elementos para construção do Projeto de DLIS no Brasil, a metodologia para implantação do mesmo e a definição dos critérios para seleção das localidades (municípios) em que a metodologia seria experimentada. Para fazer parte do Comunidade Ativa, os municípios deveriam atender a alguns critérios, como ter população total inferior a 50 mil habitantes e apresentar Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) abaixo da média do índice regional. Coordenado pela Secretaria Executiva da Comunidade Solidária, cuja missão foi redefinida como a de ser uma instância indutora e parceira da localidade na alavancagem de seu desenvolvimento social, o Programa Comunidade Ativa começou a ser implantado em 1999, em 157 municípios, em geral com Índice de Desenvolvimento Humano (IDH-M) abaixo de 0,5. Essas localidades estavam distribuídas em todo o País, cinco em cada 45 estado, com exceção do Distrito Federal (3 localidades) e de Goiás (12 localidades). No Acre, onde o governo estadual decidiu implementá-lo por conta própria, o programa começou em todos os 22 municípios. (AED, 2004, p. 07) 12 Ainda em 1999, o SEBRAE Nacional passou a participar do DLIS com o PRODER – Especial, que posteriormente deu origem ao Programa SEBRAE de Desenvolvimento Local – PSDL, que, atuando em todas as unidades da federação juntamente com iniciativas estaduais – entre os quais o Programa Faz Cidadão - ajudou diversas localidades a implantar o processo de DLIS. A idéia do DLIS originalmente definida pelo Comunidade Ativa era dar um impulso para que as comunidades pudessem identificar seus pontos fracos (ameaças) e suas potencialidades (oportunidades) e a partir de objetivos bem definidos viessem traçar uma visão de futuro, o que poderia ser considerado um grande avanço e contribuição para o processo de descentralização e, possivelmente, o fortalecimento da cidadania, diminuindo as velhas relações de clientelismo e paternalismo existentes entre as esferas de governo, e essas com a sociedade civil. Mas, de acordo com alguns autores (ACCARINI; COSTA, 2002; AED, 2004), houve por parte do Governo Federal um retrocesso no incentivo ao processo de indução do DLIS, principalmente quando são analisados dois atos do governo: o lançamento do Projeto Alvorada (2001) e a extinção ou cancelamento temporário do Comunidade Ativa (2002)13. Os autores supracitados formularam diversas críticas ao “abandono” por parte do governo à política de DLIS, entre as quais, destacamos: 12 Os municípios baianos de Caraíbas, Caturama, Novo Horizonte, Piraí do Norte e Quixabeira, integraram o Projeto Piloto do Programa Comunidade Ativa que deu origem ao Programa Faz Cidadão. (Ver: FLEM, 2002, p. 11). 13 Ainda existe o site www.comunidadeativa.gov.br, porém, as informações sobre o Programa não estão acessíveis. 46 Além de ter virtualmente abandonado a variável fundamental, a sustentabilidade, o Projeto Alvorada é assistencialista e pouco contribui para despertar na comunidade a responsabilidade e o orgulho de planejar seu futuro e o comprometimento indispensável para tocar adiante as ações necessárias a dar continuidade ao desenvolvimento quando a assistência básica já tiver sido prestada. É de fato um projeto de ação local, de impacto local, de integração de políticas, mas não se presta a promover o desenvolvimento local integrado, muito menos de forma sustentável. (ACCARINI; COSTA, 2002, p. 63) Isso ocorreu porque o novo governo, eleito em 2002, resolveu priorizar novos tipos de atuação, baseados em um padrão de oferta de recursos para satisfazer necessidades ao invés de investir em ativos humanos e sociais para promover o desenvolvimento de comunidades. Com isso, o programa Comunidade Ativa foi extinto. (AED, 2004, p. 10) A abordagem feita até o momento, serviu para analisarmos como se deu o processo de implementação de uma determinada política pública de desenvolvimento local no Brasil, o Programa Comunidade Ativa. Consideramos importante tal abordagem, porque o Programa Faz Cidadão - nosso objeto de análise - tem suas origens no referido Programa do Governo Federal14. Buscaremos a seguir, compreender as especificidades do Programa de indução do Desenvolvimento Local engendrado pelo Governo Estadual, “para enfrentar os desequilíbrios regionais da Bahia e promover o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida das populações mais carentes do Estado” (SEPLANTEC, 1999, p. 5). 14 Curiosamente, o Governo da Bahia em determinados momentos se coloca como pioneiro na implantação desse tipo de política pública no Brasil. Ver SECOMP, 2002, p. 1. 47 2.1. Política de Desenvolvimento Local Induzido na Bahia: o Programa Faz Cidadão Temas como descentralização, políticas públicas, gestão territorial, desenvolvimento local, dentre outros, têm sido objeto de estudos e discussões teóricas e empíricas, e vêm ganhando destaque tanto na academia como nos programas de governo, um exemplo é o Plano Plurianual do Governo da Bahia 2000-2003 no qual são traçadas estratégias territoriais visando ao desenvolvimento local. No referido plano, está previsto que: A execução das estratégias será assegurada através de diversos Programas, dentre os quais três deles se ressaltam: Cidades Líderes, Faz Cidadão e Sertão Forte. Estes Programas são considerados especiais pela sua amplitude e diversidade de ações. Não comportando enquadramento específico, com visibilidade orçamentária, eles se caracterizam como estratégias que permeiam as diversas áreas de atuação do governo, mobilizando todos os órgãos e secretarias do Estado no combate às desigualdades sociais e na busca de um desenvolvimento justo e equilibrado. Estes programas contarão com uma ação coordenadora especial do Governo através de acompanhamento e avaliação sistemáticos, que deverão assegurar mudanças significativas nas populações alvo. (BAHIA, 2000, p. 9-10, grifo nosso) Como se percebe, são propostas de desenvolvimento local estruturadas pelo governo, ou seja, de cima para baixo, e não a partir do próprio local. Portanto, possuem um caráter indutor e mais especificamente no caso da Bahia, também retórico. Algumas dessas propostas de ordenamento territorial (Cidades Lideres e Eixos de Desenvolvimento, como exemplos), são baseadas em pressupostos teóricos que foram amplamente utilizados no Brasil, como os Pólos de Desenvolvimento (Perroux) e Localidades Centrais (Christaller) os quais, em alguns 48 casos, contribuíram mais para a ampliação das desigualdades sócio-espaciais ao invés de uma eqüidade, como propõe o Governo da Bahia. Ainda, dentro de uma perspectiva de ordenamento territorial, o governo destaca que as formas anteriores de regionalização do território baiano não atendem mais às perspectivas de planejamento e execução das políticas públicas: As chamadas regiões econômicas, tal como eram conceituadas, a partir das suas culturas produtivas tradicionais – como a zona do cacau, no Sul da Bahia, ou a região sisaleira, no Semi-Árido – não constituem, hoje, uma divisão racional do espaço territorial, suficiente para nortear o planejamento e a execução de políticas econômicas [...]. O conceito de eixos de desenvolvimento assinala essa nova concepção, dividindo as regiões econômicas em agrupamentos definidos a partir dos grandes corredores de circulação da produção, propulsores do desenvolvimento regional. (BAHIA, 2000, p. 14) Outra grande questão posta pelo Governo da Bahia é que, para a execução e manutenção das políticas públicas no estado, é indispensável o continuísmo do grupo político que atualmente se encontra no poder, portanto, observamos tanto um processo de centralização como de concentração do poder quando se diz que todas as ações de gestão a serem executadas no Plano Plurianual (2000-2003) serão importantes para que: A Bahia mantenha a estabilidade política conquistada ao longo dos últimos oito anos, conseqüência do dinamismo da economia, do equilíbrio das finanças públicas e de uma continuidade administrativa que não permitiu a desaceleração ou interrupção de políticas e programas prioritários de governo. (BAHIA, 2000, p.8, grifo nosso) Dentre as estratégias de desenvolvimento local engendradas pelo Governo da Bahia, analisaremos o Programa Faz Cidadão. O mesmo foi dividido em três etapas. Na primeira, foram inseridos quarenta e nove municípios no ano de 1999, na segunda, mais quarenta e oito municípios no ano de 2000, e, posteriormente na 49 terceira etapa em 2001, foram incluídos mais quatro municípios que faziam parte do Projeto Xingó15, perfazendo um total de cento e um municípios (figura 1) O Governo do Estado elaborou um ranking dos níveis de desenvolvimento socioeconômico dos municípios baianos, tomando como parâmetro o IGDS (Índice Geral de Desenvolvimento Socioeconômico), índice que é calculado a partir da média geométrica do IDE (Índice de Desenvolvimento Econômico) e do IDS (Índice de Desenvolvimento Social) de cada município. A partir desses índices, foram escolhidos inicialmente os cem municípios que apresentaram os menores indicadores de IGDS da Bahia. Porém, por questões internas (não esclarecidas em qualquer documento oficial consultado) alguns municípios foram desligados do Programa (Almadina, Caldeirão Grande e Jaborandi), e outros inseridos (Abaré, Curaçá, Glória e Rodelas). Apresentamos adiante (tabela 3), uma listagem com todos os municípios integrantes do Faz Cidadão e seus respectivos índices de desenvolvimento, de acordo com a SEI (1998). 15 Trata-se de um Projeto de Desenvolvimento Local do Sebrae, que recebe essa denominação porque se desenvolve prioritariamente nas comunidades próximas às áreas de influência das usinas hidrelétricas de Xingó, Paulo Afonso e Itaparica. Para maiores informações sobre o Projeto, ver: . 50 51 TABELA 3 - INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL DOS MUNICÍPIOS INSERIDOS NO PROGRAMA FAZ CIDADÃO - BAHIA, 1996 continua MUNICÍPIO IDE IDS IGDS CLASSIFICAÇÃO¹ Abaíra 49,60 11,84 24,23 325º Abaré** 60,25 20,81 35,41 168º Anagé 40,69 13,43 23,38 337º Andaraí 31,52 17,47 23,46 335º Andorinha* 30,20 16,17 22,10 355º Anguera 23,86 17,63 20,51 365º Antônio Cardoso 42,51 13,76 24,19 326º Apuarema 16,33 15,46 15,89 397º Araçás 23,92 21,63 22,74 346º Aracatu 28,77 15,18 20,90 362º Aratuípe 20,71 25,96 23,19 341º Banzaê 18,67 21,75 20,15 369º Belo Campo 32,65 18,63 24,66 320º Bom Jesus da Serra 8,38 17,36 12,06 408º Boninal 34,36 15,42 23,02 342º Bonito 31,23 17,39 23,30 338º Botuporã 28,91 20,96 24,62 321º Brotas de Macaúbas 27,97 18,19 22,56 349º Buritirama 35,64 11,33 20,10 370º Caatiba 30,54 17,67 23,23 340º Cabaceiras do Paraguaçu 20,49 20,80 20,65 364º Caem * 40,18 15,25 24,74 318º Caetanos 8,28 20,10 12,90 405º Campo Alegre de Lourdes 22,63 14,50 18,12 384º Candeal 25,78 18,31 21,73 358º Caraíbas 6,74 13,45 9,52 414º Catolândia 32,58 14,96 22,08 357º Caturama 8,43 14,05 10,88 412º Chorrochó 29,26 19,75 24,04 328º Cordeiros 24,62 16,75 20,31 367º Coronel João Sá 17,54 18,18 17,86 386º Cravolândia 24,76 23,50 24,12 327º Curaçá** 92,05 16,96 39,51 134º Dário Meira 35,45 15,95 23,77 331º Fátima 38,32 14,92 23,91 329º Feira da Mata 24,21 11,86 16,94 391º Filadélfia* 27,87 17,51 22,09 356º Gavião 24,27 21,57 22,88 344º Gentio do Ouro 32,81 17,29 23,82 330º Glória** 49,94 18,67 30,54 233º Guajeru 21,46 12,62 16,46 394º Heliópolis 30,17 16,54 22,34 350º Ibiassucê 40,20 12,91 22,78 345º Ibiquera 37,06 13,29 22,19 353º Ibitiara 34,61 14,12 22,11 354º Igrapiúna 17,96 15,55 16,71 393º Irajuba 21,63 18,99 20,27 368º Itaguaçu da Bahia 15,27 23,94 19,12 378º Itatim 30,68 19,18 24,26 324º Jucuruçu 18,80 13,78 16,09 396º Jussiape 19,81 19,74 19,77 375º Lafayete Coutinho 24,41 16,30 19,95 372º Lagoa Real 12,69 13,78 13,22 404º 52 TABELA 3 - INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL DOS MUNICÍPIOS INSERIDOS NO PROGRAMA FAZ CIDADÃO - BAHIA, 1996 conclusão MUNICÍPIO IDE IDS IGDS CLASSIFICAÇÃO¹ Lagedo do Tabocal 19,69 17,79 18,72 382º Lamarão 27,51 13,40 19,20 377º Macururé 16,66 18,30 17,46 387º Maetinga 17,68 15,27 16,43 395º Malhada de Pedras 37,24 16,52 24,80 316º Marcionílio Souza 24,95 16,62 20,36 366º Matina 9,05 15,56 11,87 409º Mirangaba* 42,68 13,86 24,32 323º Mirante 8,66 17,30 12,24 407º Morpará 23,50 19,66 21,49 360º Mulungu do Morro 19,91 17,28 18,55 383º Muquém do São Francisco 12,57 17,33 14,76 401º Nordestina 29,95 13,19 19,87 373º Nova Ibiá 13,31 22,26 17,21 388º Nova Redenção 11,47 14,44 12,87 406º Novo Horizonte 7,98 14,79 10,86 413º Novo Triunfo 12,16 16,71 14,26 402º Oliveira dos Brejinhos 34,89 15,76 23,45 336º Ourolândia* 24,94 14,41 18,95 381º Pedro Alexandre 21,18 13,84 17,12 389º Piatã 31,46 15,82 22,31 351º Pilão Arcado 41,52 12,74 23,00 343º Pindobaçu* 33,31 16,74 23,62 334º Piraí do Norte 11,71 10,49 11,08 411º Piripá 27,04 15,83 20,69 363º Ponto Novo* 17,21 12,78 14,83 400º Presidente Jânio Quadros 21,41 11,38 15,61 398º Presidente Tancredo Neves 35,86 15,14 23,30 339º Quijingue 44,61 11,05 22,20 352º Quixabeira* 6,33 14,17 9,47 415º Ribeira do Amparo 21,39 15,11 17,98 385º Ribeirão do Largo 10,80 18,61 14,18 403º Rio do Antônio 28,15 13,84 19,74 376º Rodelas** 44,83 26,66 34,57 181º Santa Brígida 30,71 15,16 21,58 359º Santanópolis 40,70 14,83 24,57 322º São Félix do Coribe 23,17 17,37 20,06 371º São José da Vitória 19,70 18,34 19,01 379º São José do Jacuípe* 16,01 18,28 17,10 390º São Miguel das Matas 23,88 23,64 23,76 332º Saúde* 37,38 16,43 24,78 317º Sítio do Mato 26,05 19,70 22,65 347º Sítio do Quinto 21,70 18,10 19,82 374º Souto Soares 21,84 13,09 16,91 392º Tremedal 26,24 13,76 19,00 380º Umburanas* 9,04 14,30 11,37 410º Varzedo 25,73 21,89 23,73 333º Vereda 21,05 21,38 21,21 361º Fonte: SEI, 1998 Elaborada por Antonio Muniz Filho 1 – Refere-se à posição do município no ranking estadual considerando o IGDS * Municípios que integram a Região Piemonte da Diamantina ** Municípios originários do Projeto Xingó 53 Esta pesquisa teve como meta analisar as transformações sócio-territoriais ocorridas nos Municípios de Saúde e Umburanas a partir da implantação do Programa Faz Cidadão. Entre os motivos que nos levaram à escolha dos referidos municípios, destacamos os seguintes: primeiro, ambos estão na lista dos mais pobres da Bahia levando-se em conta o IGDS; segundo, a Região Econômica do Estado da Bahia na qual os Municípios de Saúde e Umburanas estão inseridos, no caso a Região Piemonte da Diamantina16 (figura 2), ocupa a 8ª colocação no ranking das quinze Regiões Econômicas do referido Estado; e terceiro, porque, considerando os municípios integrantes do Programa Faz Cidadão (tabela 3), Saúde e Umburanas aparecem em pontos extremos na classificação17, ou seja, respectivamente 317° e 410° no ranking geral. Além disso, os dois municípios mencionados apresentam outras características bastante peculiares que, de certa forma, contrastam com alguns dos critérios adotados na escolha dos municípios integrantes do Programa. De acordo com a SEPLANTEC (1999, p. 3), “os 100 municípios contemplados pelo FAZ CIDADÃO apresentam perfil predominantemente rural, precária infra-estrutura de serviços sociais básicos, alguns com pouco tempo de emancipação”. Umburanas apresenta todas essas características e foi inserido na primeira etapa do Programa (1999), porém, Saúde que foi inserido na segunda etapa do Faz Cidadão, além de ser um município de emancipação antiga (1933), dispõe de uma infra-estrutura de serviços sociais básicos que não é a ideal, mas pode ser considerada como relativamente satisfatória para o atendimento a sua população. 16 Dos vinte e quatro municípios que compõem o Piemonte da Diamantina, onze estão integrados ao Faz Cidadão, na realidade seriam doze municípios, porque Caldeirão Grande apesar de estar em 399° no ranking do estado em relação ao IGDS foi excluído do Programa. 17 Para essa análise específica, não estamos considerando a posição no ranking dos quatro últimos municípios inseridos no Faz Cidadão que fazem parte do Projeto Xingó. 54 55 Coube, inicialmente, à Secretaria do Planejamento, Ciência e Tecnologia do Estado da Bahia – SEPLANTEC, selecionar os municípios, mobilizar a sociedade civil e o poder público local e constituir os Fóruns de Desenvolvimento Local. A Fundação Luiz Eduardo Magalhães – FLEM ficou com o papel de articular com instituições (Universidades e outras) o processo para capacitação dos membros do Fórum de DLIS dos municípios selecionados, conforme aponta a mesma: O Programa de Capacitação foi desenvolvido em parceria com a Universidade Federal da Bahia – UFBA e as Universidades Estaduais: Universidade do Estado da Bahia – UNEB, Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia – UESB, Universidade Estadual de Santa Cruz – UESC, e Universidade Estadual de Feira de Santana – UEFS, atendendo assim aos Fóruns dos municípios correspondentes à primeira etapa. Na segunda etapa, foram incorporadas duas universidades particulares, a Universidade Católica do Salvador – UCSAL e a Universidade Salvador – UNIFACS, como também o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura – IICA. (FLEM, 2002, p.11) A partir de dezembro de 2001, a Coordenação Geral do Programa Faz Cidadão passou para a Secretaria Estadual de Combate à Pobreza e às Desigualdades Sociais – SECOMP que, até a presente data, “responde” pelo Programa. O custo inicial para implementação do Programa Faz Cidadão, foi bastante elevado, conforme informações da FLEM: A Fundação recebeu para implementação do Programa de Capacitação, recursos financeiros da ordem de R$ 1.382.050,00 (um milhão trezentos e oitenta e dois mil e cinqüenta reais), sendo que deste montante foi repassado pela SEPLANTEC o valor de R$ 1.294.550,00 (um milhão duzentos e noventa e quatro mil e quinhentos e cinqüenta reais), pela UNESCO o valor de R$ 37.500,00 (trinta e sete mil e quinhentos reais) e pelo SEBRAE o valor de R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais). (FLEM 2002, p. 28) É importante observarmos que, apesar desse alto custo para implantação do Programa – nosso objetivo aqui não é avaliar se esses recursos foram empregados 56 de forma satisfatória ou não – o mesmo não prevê dotação orçamentária específica para a concretização dos projetos e ações listados nas Agendas de Desenvolvimento Local. O único benefício imediato que os municípios recebem quando da implantação do Faz Cidadão é uma ambulância, que, na realidade, é uma espécie de “premiação” por aderirem ao Programa. Destacamos que, em alguns municípios, essas ambulâncias encontram-se totalmente sucateadas, por falta de manutenção. Como tem ocorrido nos últimos tempos no Estado da Bahia, cada vez que o Governo lança um programa novo, quase sempre vem carregado do discurso que, além de ser um projeto pioneiro, trará mais desenvolvimento ao estado e diminuirá ou eliminará as desigualdades regionais, trazendo a tão sonhada eqüidade socioeconômica. O discurso proferido pelo Sr. Otto Alencar (Governador do Estado na época), durante o Encontro Estadual de Fóruns Municipais de Desenvolvimento Sustentável, ocorrido na capital baiana em 2002, ajuda a reforçar o que dissemos anteriormente. Segundo o Governador: Quando, em novembro de 1999, o Governo do Estado criou o Programa Estadual de Desenvolvimento Local – Faz Cidadão, fez mais do que lançar outro programa a ser executado por uma secretaria. Era a Bahia, mais uma vez, saindo na frente, adotando a estratégia do desenvolvimento local como o meio mais eficiente para lograr a melhoria das condições de vida de sua população e a redução das desigualdades regionais. Era, portanto, necessário que o Estado assumisse a iniciativa de buscar alternativas para alcançar esses municípios e essas populações, com sua inserção na nova economia que vem sendo gestada. O Faz Cidadão foi, assim, a resposta do Estado da Bahia para atender aos anseios das populações e dos municípios mais carentes do Estado que tem todo o direito a uma vida melhor e não podem, nem devem, se limitar a esperar que, no futuro, os frutos do desenvolvimento transbordem até eles. (SECOMP, 2002, p. 01) Além da idéia errônea de pioneirismo na aplicação de uma política de Desenvolvimento Local – vale lembrar a trajetória do DLIS no Brasil, anteriormente citada - ainda é enfatizado o discurso de que o Faz Cidadão seria a solução para as 57 desigualdades sócio regionais na Bahia. No entanto, uma breve análise dos indicadores socioeconômicos dos municípios baianos inseridos no Programa, demonstra que a política de desenvolvimento local do Governo da Bahia, engendradas a partir das ações do Faz Cidadão, não foram tão acertadas como o mesmo insiste em declarar. Mais uma vez o Governador afirma que: Hoje, decorridos quase três anos do inicio do Faz Cidadão, vemos que a decisão foi acertada. Apesar de todas as dificuldades, o saldo foi positivo e o Faz Cidadão se consolidou como a estratégia capaz de criar oportunidades de geração de emprego e renda a partir das potencialidades locais. Além disso, permite promover a aplicação, de forma participativa, dos investimentos públicos, propiciando, assim, o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida das populações dos municípios mais pobres do Estado. (SECOMP, 2002, p. 2) Percebemos claramente um antagonismo entre o discurso do Governo e as ações efetivas realizadas pelo Faz Cidadão, principalmente quando correlacionamos com as declarações de alguns membros do Fórum de D. L. e representantes do poder público local dos municípios pesquisados. Ou seja, tudo isso só vai reforçar o caráter retórico das políticas de desenvolvimento articuladas pelo Governo da Bahia. O processo para implantação do Faz Cidadão em cada município, ocorreu obedecendo aos seguintes passos: Primeiro, foi feita a assinatura do Termo de Compromisso pelo Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentável do Município (anexo D), no qual Prefeitura, Governo do Estado e SEPLANTEC definiram seus papéis e assumiram o compromisso não apenas para implementar o PDLIS, mas, também dar o suporte necessário para a viabilização do mesmo. No segundo momento, ocorreram a sensibilização e a mobilização da sociedade civil e das autoridades, em que os agentes locais foram informados sobre o Programa e conclamados a participar das discussões. O passo seguinte foi a constituição do Fórum de Desenvolvimento Local - em média 40 participantes - com representação 58 nos diversos segmentos da sociedade (poder público, sindicatos, associações, etc.). A próxima etapa era a capacitação dos membros do Fórum, realizada pelas Instituições contratadas para tal finalidade, conforme explicitado anteriormente. Nessa etapa, foram aplicadas dinâmicas de grupo e, discutidos conceitos de DLIS, no intuito de preparar os membros do fórum para as etapas seguintes. Posteriormente, era feito o diagnóstico participativo, buscando compreender a percepção da sociedade sobre a realidade local. Utilizando–se de diversas técnicas de participação, a comunidade deveria ser estimulada – considerando sua vivência – a focalizar os problemas e potencialidades internas e as ameaças e oportunidades externas, buscando com isso formular a visão de futuro para o município. A partir de então, ocorreu a formulação do Plano de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentável (PDLIS) do município, o qual deveria conter os programas e projetos prioritários e as opções estratégicas para executá-los, o cenário tendencial e desejado correspondentes à visão do futuro, assim como os instrumentos e o sistema de gestão do plano. Todos esses elementos constituíram a base para a formulação da Agenda Local na qual devem ser explicitadas as prioridades do PDLIS, definidos os parceiros locais e as instituições públicas e/ou privadas, que deverão compartilhar compromissos nas mais diversas áreas, visando ao financiamento, execução e/ou manutenção de obras e ações previstas no PDLIS. Para negociar as ações da Agenda Local com as instituições públicas e privadas, era eleito um grupo gestor, composto em média por 10 membros – representando as mais diversas instituições locais – cujo papel deveria ser o de interlocutor entre a sociedade civil e o poder público. O fluxograma a seguir (figura 3) nos dá uma visão global do processo ora apresentado. 59 Capacitação Entidade Capacitadora para a Gestão Local do DLIS Capacitações Entidades Capacitadoras Finalísticas para Implantação da Agenda Local Prefeito convoca com parâmetros estabelecidos pelo Faz Cidadão Escolhido com parâmetros estabelecidos pelo Faz Cidadão Escolhido com parâmetros estabelecidos pelo Faz Cidadão Termo de Compromisso Fórum, Conselho ou Agência de DLIS Sensibi- lização Equipe Gestora Local Diagnóstico Participativo Local Plano de Desenv. Local Agenda Local Implan- tação da Agenda Avaliação Pacto de Desenv. Local Premiação Descreden- ciamento Negociação Política Metodologia Participativa Oferta Articulada e Convergente de Programas FIGURA 3 ESTRUTURA DO PROCESSO DE IMPLANTAÇÃO DO PROGRAMA FAZ CIDADÃO – BAHIA, 1999 Gov. Federal Gov. Estadual Gov. Municipal Terceiro Setor Org. Internacionais Fonte: SEPLANTEC. Faz Cidadão, 1999 Adaptada da original por Antonio Muniz Filho 59 60 Depois de todo esse processo, é assinado o Pacto pelo Desenvolvimento (anexo E), que, conforme explicitado pela SEPLANTEC, (1999, p. 10) é: Um acordo formal e solene que o município, o Governo do Estado e demais parceiros públicos e privados, firmam, estabelecendo objetivos, metas, prioridade e prazos, bem como definido seus respectivos papéis, visando à implementação do Plano Municipal de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentável e ao atendimento das prioridades definidas na Agenda Local. Ao analisarmos o Projeto do Programa Faz Cidadão, percebemos já no início uma contradição na proposta do Programa quando afirma que “é um importante instrumento para induzir e apoiar o desenvolvimento local, integrado e sustentável” (SEPLANTEC, 1999, p. 03, grifo nosso). Posteriormente acrescenta que: O Faz Cidadão trabalha no sentido de permitir que as comunidades descubram ou despertem suas vocações locais, desenvolvam suas potencialidades especificas e, assim, possam participar efetivamente do processo econômico, inserindo-se nos mercados regional e estadual. As intervenções serão realizadas de forma integrada, através de duas linhas de ação básica: Intervenção Direta Sobre a Pobreza Instalada [...] e Intervenção Direta Sobre as Alternativas de Desenvolvimento. (SEPLANTEC, 1999, p. 03, grifo nosso) Quando, inicialmente, é assinalado que o Faz Cidadão foi estruturado com o objetivo de induzir o DLIS, não há qualquer antagonismo se nos remetermos à proposta do Comunidade Ativa para o DLIS. Porém, há um contra-senso na afirmação de que o Programa irá incentivar as comunidades a despertar suas vocações locais e quando são destacadas as linhas de ação básica do Programa “Intervenção Direta Sobre a Pobreza Instalada e Intervenção Direta Sobre as Alternativas de Desenvolvimento”, fica notório o confronto com as propostas de Desenvolvimento Local debatidas por diversos autores (BOISIER, 2000; BROSE, 2000; GONZÁLEZ, (s.d.); SOARES; CACCIA-BAVA, 2002). 61 Avaliando o objetivo geral do Faz Cidadão, que, segundo o Governo da Bahia, visa: A melhoria das condições de vida e a criação de oportunidades de emprego e renda para as populações baianas de menor desenvolvimento, com o estabelecimento de comunidades mais sustentáveis por meio da instalação de processos integrados de desenvolvimento local, visando inseri-los no circuito dos mercados regional e estadual. (SEPLANTEC, 1999, p. 6) Observamos que, no mesmo, não estão previstas a busca por uma maior eqüidade, a modernização da gestão pública, muito menos a formação de uma sociedade que possa gerir seu desenvolvimento, apesar de se falar em “estabelecimento de comunidades mais sustentáveis”. Também, o Faz Cidadão estabelece como meta, melhorar o IDH (Índice de Desenvolvimento Humano) dos municípios mais pobres do Estado e, no entanto utiliza o IGDS (Índice Geral de Desenvolvimento Sócio-econômico) como critério para classificação e inclusão dos municípios no Programa. Porém, não identificamos nos objetivos do Faz Cidadão, uma intervenção direta sobre as variáveis presentes no referido indicador, tais como: níveis de saúde e de educação e oferta de serviços básicos à população. Tem-se a idéia de que o objetivo maior do Programa é tentar inserir os municípios mais pobres da Bahia no circuito econômico regional e estadual, como se isso fosse a solução para acabar com a pobreza instalada nos mesmos. Mais nos parece um retrocesso, relativamente falando, às formas de planejamento amplamente utilizadas no país entre as décadas de 1960 e 1980, conforme já discutimos, do que uma proposta de inovação nas políticas de inclusão social, como propõe o Governo do Estado. Um ponto que pode ser considerado como sendo altamente positivo é a busca pela participação da sociedade civil, algo bastante recente na Bahia, conforme previsto no Programa: 62 A participação efetiva da sociedade civil, através da sua diversidade de representação, permitirá identificar de modo mais eficiente as carências sociais e as demandas públicas, além de envolver e comprometer a sociedade civil com o sucesso do FAZ CIDADÃO. (SEPLANTEC, 1999, p. 7) Ao observarmos a representação a seguir (figura 4), temos a idéia de que a sociedade civil na proposta do Faz Cidadão ou é dotada de plenos poderes tanto de controle, como de articulação entre as diversas esferas de poder, ou de que a mesma está “solta”, buscando uma articulação com as ditas esferas, porém sem muito êxito. Esta segunda idéia nos parece mais próxima da realidade vivenciada pela maioria da sociedade brasileira e mais especificamente da sociedade baiana. Concordamos com Santos (1993), quando o mesmo assinala que: [...] o discurso novo do planejamento, novo mas só na aparência, porque carente de um conteúdo realmente novo, vale-se de acentos retóricos, como, por exemplo, a fastidiosa alusão à participação, coisa que, por falta de definição, não se pode reconhecer, e por falta de uma vontade política, não pode ser definida nem implementada. (SANTOS, 1993, p. 131, grifo do autor) Portanto, precisamos estar atentos de que maneira se executa na prática essa participação popular e como se dá o exercício do poder da sociedade. Sabemos que tal fato na Bahia está longe de ocorrer, mesmo em locais onde a sociedade civil é mais organizada, ainda não se chegou a esse patamar, e, se considerarmos os municípios atendidos pelo Faz Cidadão, e, mais especificamente, os dessa pesquisa, tomando por base principalmente as opiniões expressas pelos entrevistados, fica bastante explícito que a proposta de participação da sociedade civil, descrita no Programa Faz Cidadão, é extremamente utópica. 63 FIGURA 4 CIRCUITO DE ARTICULAÇÃO ENTRE A SOCIEDADE CIVIL E AS ESFERAS DE PODER NO PROGRAMA FAZ CIDADÃO – BAHIA, 1999 Fonte: SEPLANTEC. Faz Cidadão, 1999, p. 7 64 2.2. Programa Faz Cidadão e o Plano de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentável de Saúde - Bahia O IICA (Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura) foi a instituição responsável pela capacitação do Fórum de D.L. e construção do PDLIS de Saúde, que deu origem à Agenda de Desenvolvimento Local do Município. No processo de concretização dos documentos, os técnicos do IICA utilizaram, como pressuposto teórico para a aplicação metodológica, o trabalho de Buarque, 1999. Foram oitenta horas de capacitação, divididas em dez dias de trabalho, feito através de oficinas e debates com os trinta e nove membros do fórum, buscando, de acordo com os responsáveis pela capacitação, a maior participação possível da comunidade. O PDLIS do Município de Saúde foi organizado em sete capítulos. No primeiro, que trata da Metodologia está descrito todo o processo para a construção do plano, sendo explicitados os objetivos do trabalho, assim como os produtos esperados. Como parte da estratégia metodológica, foi elaborada uma “matriz de relevância”, sendo levantados os problemas, as potencialidades, as ameaças e as oportunidades do município. A fim de se estabelecer a “visão de futuro” e construir a Agenda de D. L., também foi elaborada uma “Matriz de Planejamento” que serviu de base para a constituição das Opções Estratégicas. Segundo a equipe de consultoria, todo esse processo ocorreu de forma participativa. O trabalho buscou sempre ampliar a participação e a base de legitimação do trabalho enquanto processo coletivo de construção que requer o comprometimento dos atores envolvidos. Para tanto foram pensados momentos de retorno dos representantes das diversas organizações presentes às suas respectivas bases. Tal procedimento permitiu uma 65 ampliação do processo e o fortalecimento das organizações através da aproximação do representante a seus representados. (IICA, 2001, p. 8) O segundo capítulo traça um breve Histórico da formação do Município. No terceiro capítulo – o mais extenso - denominado Leitura da Realidade, foi feita uma análise de dados estatísticos que, combinados com informações empíricas coletas por membros do fórum, ajudaram em parte a compreender a realidade municipal. Para tal análise, o trabalho foi dividido em cinco dimensões18: 1. Dimensão sociocultural – compreende a análise da saúde, educação, lazer, esporte, cultura, etnia e gênero. 2. Dimensão econômica – analisa as formas de produção das riquezas e de sobrevivência da população, bem como os equipamentos e serviços existentes. 3. Dimensão tecnológica – apresenta os procedimentos tecnológicos utilizados e propõe a introdução de novas alternativas que podem ajudar no desenvolvimento local. 4. Dimensão ambiental – configura a situação atual da flora e da fauna e as potencialidades de exploração racional desses recursos. 5. Dimensão político-institucional – apresenta a realidade existente em relação ao associativismo e às organizações municipais. (IICA, 2001, p. 17) O estudo dessas dimensões, contrapondo com dados estatísticos e pesquisa local – conforme descrito anteriormente – permitiu identificar os problemas (44), as potencialidades (20), as oportunidades (24) e as ameaças (8), originando um diagnóstico geral do município (anexo F), em que, a partir dessas informações, foram estruturadas as Matrizes de Potencialidades e de Problemas do Município de Saúde. No quarto capítulo Visão do Futuro, são traçadas algumas metas para os próximos vinte anos do município, as quais foram denominadas de “Saúde Forte”: Assistência médica adequada com boa infra-estrutura de hospitais e profissionais, para atendimento da população; Educação de qualidade, escolas estruturadas e professores comprometidos; 18 Essas dimensões baseiam-se na metodologia utilizada para a formulação da Agenda 21. 66 Meio ambiente com a preservação de suas matas, rios e desenvolvimento sustentável; Associações organizadas e fortalecidas com credibilidade da sociedade; Economia estável com estradas pavimentadas, comércio fluente, e muitas oportunidades de emprego; Juventude sadia, alegre e satisfeita por alcançar o pódio do sucesso; Agropecuária fortalecida com rebanho multiplicado e grande área plantada. (IICA, 2001, p. 38-39) O capítulo cinco, intitulado Opções Estratégicas, traz a Matriz de Planejamento, no qual novamente são apresentadas as potencialidades, os problemas, as oportunidades e as ameaças. O que diferencia essa matriz da que foi trabalhada no capítulo três, é o fato de que nesta só aparecem as potencialidades e os problemas considerados de maior influência na realidade municipal. A partir da análise da matriz, foram construídas as opções estratégicas: • Desenvolvimento Estrutural e Fortalecimento Econômico; • Valorização Cultural e Desenvolvimento Social; • Aproveitamento Racional dos Recursos Ambientais e Incentivo ao Turismo Ecológico; • Modernização tecnológica do Sistema Produtivo; • Fortalecimento das Organizações Sociais e Modernização Administrativa. (IICA, 2001, p. 43) Observamos aqui uma estreita relação com a proposta metodológica adotada por Brose (2000) que, analisando o Programa PRORENDA – RS estruturou as cinco dimensões do desenvolvimento local: inclusão social; fortalecimento da economia local; inovação na gestão pública; gestão ambiental e uso racional de recursos naturais e mobilização da sociedade. Nesta pesquisa, estamos utilizando como base teórica – metodológica para análise do Programa Faz Cidadão. A Agenda de Negociação19, que compõe o sexto capítulo foi montada a partir da análise da matriz de planejamento. Na referida Agenda, estão os programas e projetos considerados prioritários (quadro 3), que servirão de base para as futuras 19 O que é aqui chamado de Agenda de Negociação corresponde a Agenda de Desenvolvimento Local prevista no projeto do Programa Faz Cidadão. 67 negociações do fórum com os mais diversos atores, visando ao desenvolvimento municipal. QUADRO 3 - PRIORIDADES DA AGENDA DE DESENVOLVIMENTO LOCAL DO MUNICÍPIO DE SAÚDE - BAHIA continua Nº. PRIORIDADE OBJETIVO AÇÕES 01 Desenvolvimento estrutural e fortalecimento econômico Gerar emprego e renda para a população a partir do aumento e diversificação das atividades agrícolas, do aumento e melhoramento dos rebanhos e do desenvolvimento da indústria de laticínio, contribuindo para diminuir o êxodo rural. 1. Construção de barragem/aguada; 2. Recuperação e construção de estrada; 3. Aquisição de terra (5 ha/produtor); 4. Implantação de projeto de agricultura irrigada; 5. Aquisição de matrizes. 02 Valorização cultural e desenvolvimento social Melhorar as condições de vida da população, a partir da garantia dos direitos sociais básicos de forma ampla e generalizada. 1. Construção de casas populares; 2. Aquisição de transporte escolar; 3. Construção de creche; 4. Construção de ginásio poliesportivo; 5. Reforma e ampliação de hospital. 03 Aproveitamento racional dos recursos ambientais e incentivos ao turismo ecológico. Garantir o desenvolvimento de um ambiente saudável, com a conservação e preservação dos recursos naturais e controle do uso de agrotóxicos. propiciando o desenvolvimento do eco- turismo, possibilitando a geração de renda para o município 1. Recuperação de rios; 2. Construção de aterro sanitário; 3. Construção de praças esportivas ; 4. Capacitação sobre utilização de agrotóxicos; 5. Construção de pousada. 68 conclusão Nº. PRIORIDADE OBJETIVO AÇÕES 04 Modernização tecnológica do sistema produtivo Modernizar o atual modelo de produção, possibilitando atingir a auto-suficiência na agropecuária e a conquista de novos mercados. 1. Perfuração de poço artesiano; 2. Mecanização agrícola (aquisição de tratores); 3. Construção de escola profissionalizante; 4. Difusão da utilização de energia solar (aquisição de kits de energia solar); 5. Implantação de central de semem. 05 Fortalecimento das organizações sociais e modernização administrativa Reorganizar as atividades da administração pública municipal e das associações, na perspectiva de melhorar a qualidade do atendimento à população e fortalecer o associativismo. 1. Capacitação para dirigentes de associação; 2. Capacitação em gestão para associação; 3. Reestruturação tributária do município; 4. Aquisição de veículo funcional para secretarias municipais. Fonte: IICA. PDLIS – Saúde, 2001. Elaborado por Antonio Muniz Filho O último capítulo denominado de Gestão do Fórum indica as diretrizes de organização do grupo gestor do Fórum de DLIS do município. Podemos dizer que o PDLIS de Saúde está muito bem estruturado, permitindo uma boa visão da situação do município, propondo, de maneira clara e objetiva, uma perspectiva de desenvolvimento local que, se bem articulada entre a sociedade civil e as diversas esferas de poder, poderá a médio e longo prazos, proporcionar uma melhor qualidade de vida para a comunidade local. 69 2.3. Programa Faz Cidadão e o Plano de Desenvolvimento Local, Integrado e Sustentável de Umburanas – Bahia A equipe técnica responsável pela elaboração do Plano de Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável de Umburanas (PDLIS) era composta por dois profissionais da Universidade Estadual de Santa Cruz – UESC. O PDLIS de Umburanas foi elaborado em 1999, a partir do processo de mobilização e capacitação do fórum realizado pela equipe supracitada num período de cinco dias. O referido plano está dividido em dezenove “capítulos”, os cinco primeiros apresentam um breve histórico do município e uma incipiente análise socioeconômica, a partir de dados estatísticos do IBGE e SEI (1996) e algumas informações, coletadas in loco durante a elaboração do plano, que nos dão uma visão geral da situação de pobreza instalada no município. Porém, ao longo desses capítulos, encontramos algumas contradições, das quais destacamos: A urbanização na sede do município, embora desprovida de saneamento básico encontra-se em estágio adiantado, com a maioria das ruas calçadas e pouco urbanizada. [...] Não existe nenhum tipo de saneamento básico no município, em muitos pontos da sede e dos distritos, os esgotos, ou resíduos líquidos, correm a céu aberto em pequenas valas, contribuindo para a proliferação de várias endemias. [...] Para agravar a situação, grande parte da população não cultua o hábito de possuir sanitários em suas casas. Poucas se utilizam de fossas sépticas. (UESC, 1999, p. 21 e 25) Fica bastante explícito que há uma confusão entre urbanização e saneamento básico, e para complicar mais a situação, atribuem-se as péssimas condições sanitárias dos domicílios a uma questão cultural da população. Como se o fato do domicílio ou do indivíduo ser pobre tivesse algum vínculo com uma opção cultural. 70 No segundo momento, apesar da afirmação de que a educação é o ponto forte da administração local, é demonstrado que há pouco incentivo à leitura e às atividades culturais do município. Está caracterizada a educação como o ponto mais forte da administração municipal, não obstante a distância existente entre o possível e o desejado. [...] Registra-se ainda como necessidade, também, a falta de uma biblioteca escolar e de área de lazer tais como quadras esportivas. [...] O município apresenta pouca intensidade de atividades culturais. (UESC,1999, p. 22-23) Considerando que a administração municipal acima referida, encontra-se em fins do segundo mandato e, conforme citado, valoriza a educação, a construção da biblioteca e de espaços culturais e de lazer deveria ter sido prioridade. O capítulo seis do PDLIS de Umburanas explicita quais os objetivos do plano, que apenas segue em grande parte os mesmos do Faz Cidadão, sem apresentar algo mais específico do Município. O oitavo capítulo denominado Cenário Atual, visão de futuro e definição do estado desejado, utiliza uma metodologia para identificar as fortalezas, as fraquezas, as oportunidades e as ameaças (anexo G), a partir de então é caracterizada a visão de futuro e definidas as opções estratégicas que objetivaram as transformações socioeconômicas do Município. O capítulo onze, intitulado Programa e principais projetos técnicos, apresenta quatro dimensões: Econômica, que avalia a necessidade de um melhor aproveitamento do potencial econômico local (setor primário); Sócio-cultural, que aborda principalmente as precárias condições de atendimento à saúde da comunidade e a falta de incentivos à educação e à cultura municipal; Infra-estrutura, que analisa as precárias condições de infra–estrutura do município e propõe algumas alternativas, visando a sua melhoria; por fim, a dimensão Ambiental, que destaca a degradação ambiental e a necessidade de uma política de conscientização direcionada à comunidade. 71 No décimo segundo e décimo terceiro capítulos, são apresentados os Projetos Estruturantes e a Agenda Local da Comunidade Ativa (quadro 4). QUADRO 4 - PRIORIDADES DA AGENDA DE DESENVOLVIMENTO LOCAL DO MUNICÍPIO DEUMBURANAS - BAHIA continua Nº. PRIORIDADE OBJETIVO AÇÕES 01 Organização das Associações Produtivas Estimular as mudanças de atitude, hábitos e valores. Fortalecer as associações existentes e criar novas formas de estender a geração de emprego e renda. 1. Programa de Capacitação em Associativismo e Cooperativismo; 2. Financiamento de ações cooperativas e Associações. 02 Eletrificação Rural Ampliar o sistema de distribuição de energia para atender as necessidades sociais, produtivas e agro- industriais. 1. Implantação de Eletrificação nos Povoados; 2. Ampliação da rede da sede municipal. 03 Construção e Recuperação das Estradas Elevar a produção e produtividade municipal. 1. Construção de estradas que ligarão o município a Irecê e Sento Sé; 2. Recapeamento, construção de bueiro, ponte e contenções nas estradas internas do município. 04 Melhoria do Sistema de Saúde do Município Combater doenças endêmicas e melhorar o nível de saúde da população. 1. Ampliação da Unidade Mista Hospitalar; 2. Construção e recuperação de Postos de Saúde nos Povoados; 3. Regularização do Atendimento Médico na sede e nos distritos; 4. Ampliação do número de Agentes Comunitários; 5. Regularização dos Programas implantados pelo Ministério da Saúde de atendimento e acompanhamento de populações carentes. 05 Abastecimento de Água Estudar a prospecção geológica, visando à captação duradoura de água para o município. 1. Construção de barragens, poços artesianos e reservatórios; 2. Captação, bombeamento e distribuição de água através de rede para a sede do município. 72 conclusão Nº. PRIORIDADE OBJETIVO AÇÕES 06 Melhoria dos Serviços de Educação Ampliar o número de vagas e melhorar a qualidade de ensino e a infra-estrutura 1. Recuperação, ampliação e construção de unidades Escolares na Zona Rural e na Sede; 2. Ampliação do número de vagas no ensino Fundamental; 3. Capacitação de Professores; 4. Construção de uma Biblioteca Municipal. 07 Melhoria da Infra-estrutura Urbana Proporcionar a população urbana os serviços essenciais de saúde, limpeza, higiene sanitária, bem como logradouros públicos para utilização da população local. 1. Construção de Centro de Abastecimento e Abatedouro Público; 2. Aquisição de veiculo de coleta de lixo; 3. Construção de praças e jardins. 08 Irrigação Viabilizar a agropecuária municipal 1. Implantar racionalmente sistema de irrigação na zona rural. 09 Implantação e melhoria do Sistema de Telecomunicação Efetuar a instalação do sistema de comunicação 1. Implantação do Sistema de Telefonia no município com implantação de Postos telefônicos e Telefones Públicos na sede e nos distritos. 10 Construção e Reforma de habitações populares Construção e reforma de casas populares 1. Construção de 1.000 moradias populares; 2. Reforma de 1.000 moradias em estado precário. Fonte: UESC. PDLIS – Umburanas, 1999 Elaborado por Antonio Muniz Filho Quando da realização das pesquisas de campo, pudemos observar que muito pouco da situação descrita no plano foi modificada, apesar de haver passados cinco anos da elaboração do mesmo, e de boa parte dos projetos previstos na Agenda de DLIS de Umburanas serem de curto prazo (até dois anos) o tempo para execução. Os pontos críticos continuam sendo a falta de organização social e as precárias condições de saneamento básico e de atendimento à saúde da comunidade, que até o momento só conta com o posto médico na sede. Apontamos duas importantes transformações ocorridas no município após o Faz Cidadão: a implantação do 73 sistema de abastecimento de água na sede, que é feito por uma empresa terceirizada. Porém, está sendo muito difícil a manutenção do serviço, devido ao elevado número de inadimplências. A outra mudança foi a pavimentação da estrada que liga o município a Jacobina (principal pólo regional), conforme podemos observar nas fotos 1 e 2 adiante. Avaliamos que o Fórum de D.L. de Umburanas necessita de maior apoio por parte do poder público local além de uma reestruturação do mesmo, considerando que muitos membros se afastaram. Vale salientar que o primeiro coordenador do Fórum de Desenvolvimento Local de Umburanas, Senhor Edil Lopes - que se recusou a nos dar entrevista, alegando não querer se comprometer politicamente - foi eleito Prefeito do Município no pleito de 2004, para o mandato 2005-2008. Considerando que o referido senhor é um “conhecedor” das necessidades do município e das especificidades do Programa Faz Cidadão, além de fazer parte da mesma corrente político-partidária do Governo da Bahia, esperamos que o mesmo possa dar uma maior sustentabilidade ao Fórum de DLIS municipal e ampliar o diálogo ou quem sabe até pressionar o Governo do Estado para implantar as ações prioritárias que estão explicitadas na Agenda de Desenvolvimento Local de Umburanas (quadro 4). 74 FOTO 1 - BR 324 TRECHO JACOBINA - UMBURANAS (1999) FOTO 2 - BR 324 TRECHO JACOBINA - UMBURANAS (2004) Fo to : P D LI S - U m bu ra na s Fo to : A nt on io M un iz F ilh o 75 3. CARACTERIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS Conforme estudo sobre a Evolução territorial e administrativa do Estado da Bahia, realizado pela SEI (2001), podemos considerar que tanto o Município de Saúde quanto o de Umburanas têm como origem territorial primitiva o Município de Jacobina, criado em terras da capitania Bahia de Todos os Santos em 1720, após a descoberta das minas de ouro pelos bandeirantes. Segundo a SEI (2001), no processo de formação do território baiano doze municípios, entre os quais Jacobina, são reconhecidos como originários: As vilas erigidas para sediar as capitanias, no século XVI, foram o ponto de partida para a compreensão da evolução territorial e administrativa da Bahia. Outras foram criadas, ao longo dos séculos XVII, XVIII, e XIX, sem que contasse nos atos de criação qualquer alusão de natureza administrativa com outras unidades existentes, salvo a capitania. Com base nessa afirmação é que se reconhecem como originários os municípios de Porto Seguro e São Jorge dos Ilhéus, criados para sediar as respectivas capitanias; Salvador, para atender às demandas do governo geral; Nossa Senhora da Ajuda do Jaguaripe, Nossa senhora do Rosário do Porto da Cachoeira, Santo Antônio de Jacobina, São João Batista de Água Fria, Vila de Itapicuru de Cima, Abadia (at. Jandaíra), São Francisco da Barra do Rio Grande (atual Barra) e Pilão Arcado. Com exceção de Pilão Arcado, todos nasceram sob jurisdição da capitania Bahia de Todos os Santos. (SEI, 2001, p. 23, grifo nosso) Porém, considerando a atual divisão territorial da Bahia, podemos afirmar mais especificamente que o Município de Saúde tem seu território desmembrado de Jacobina em 1933, e o Município de Umburanas foi desmembrado de Campo Formoso em 1989. Campo Formoso, por sua vez, foi desmembrado do território de Vila Nova da Rainha em 1880, sendo que deste mesmo território, foram originados os Municípios de Senhor do Bonfim, Queimadas, ainda no século XIX. 76 3.1. O Município de Saúde 3.1.1. Origem Territorial O Município de Saúde foi criado a partir do território do Arraial de Nossa Senhora da Saúde, sendo desmembrado de Jacobina por Lei Estadual nº 1024 de 06/07/1914, com a denominação de Saúde. Conforme informações constantes no PDLIS municipal: A história do município de Saúde inicia-se com os índios paiaiás, seus primeiros habitantes. No século XVIII, houve a primeira penetração dos bandeirantes, que tinham como objetivo a descoberta de minas de ouro. Contudo, os ferozes paiaiás mostraram-se hostis à presença do elemento branco e foram posteriormente catequizados pelos jesuítas. Em 1765, João Guaramacho e Garibão começaram a edificar um povoado. Neste período, havia a presença de muitos jesuítas, os quais edificaram a primeira igreja na região. Os fundadores João Guaramacho e Garibão deram ao local o nome de Arraial de Nossa Senhora da Saúde. A origem do nome Saúde advém do clima e salubridade dessa região. Por isso, os bandeirantes convencionaram chamar de Saúde. (IICA, 2001, p. 14) Saúde foi extinto e anexado a Jacobina pelo Decreto Estadual nº 7479 em 08/07/1931, sendo posteriormente reinstalado com território primitivo, por Decreto Estadual, nº 8463 em 01/06/1933. Posteriormente, ocorreu o desmembramento do território de Saúde, dando origem aos Municípios de Mirangaba (1961) e Caldeirão Grande (1962). 77 3.1.2. Localização Saúde localiza-se na região Centro Norte do Estado da Bahia, distando 353 km da capital baiana pela BR 324. Também possui como via de acesso a BA 131 que liga o município a Jacobina (Sul), o qual se encontra à 42 km de distância do mesmo e Senhor do Bonfim (Norte), distando deste 60 km, ou seja, está instalado no intermédio entre dois importantes pólos regionais. Com uma área de 499,7 km², tem como limites territoriais os municípios de: Pindobaçu (N), Ponto Novo e Caldeirão Grande (E), Caém (S), Jacobina e Mirangaba (W). De acordo como as regionalizações utilizadas pelo Governo do Estado, o município encontra-se nas seguintes regiões: Microrregião Jacobina e Região Econômica Piemonte da Diamantina (figura 2). Além da sede que é o único distrito, Saúde possui doze povoados: Água Branca, Angelim, Canabrava, Candelária, Jenipapinho, Lagedinho, Mocambo, Paiaiá, Paulista, Pé de Serra, Quebra Coco e Valentim (figura 5). 78 79 3.1.3. Recursos Naturais Estando na Região Semi-árida, Saúde possui um tipo climático de seco a sub- úmido, com temperatura média anual de 23,3°C, variando entre 28,3°C (máxima) e 19,2°C (mínima). O período chuvoso compreende de novembro a janeiro, com uma pluviosidade média anual de 1.016 mm. Seu relevo é formado por tabuleiros interioranos, fazendo parte da Serra de Jacobina. Na sua estrutura geológica, encontramos: biotitas-gnaisse, filitos, gnaisses charnockíticos, granitos-gnaisse, metassiltitos, mica xistos, quartzitos, rochas básicas-ultrabásicas. Onde ocorrem minerais como: manganês, cromo, ouro e quartzo verde. Os solos predominantes no município são: latossolo vermelho-amarelo distróficos, solos litólicos distróficos, podzólico vermelho-amarelo eutrófico e planossolo solódico eutrófico, o que propõe ao mesmo, aptidão regular para lavouras, porém restritas para as pastagens naturais. Quanto à cobertura vegetal, possui: contato caatinga-floresta estacional, contato cerrado-floresta estacional e contato cerrado-floresta ombrófila. O município faz parte da macro bacia hidrográfica do São Francisco e da micro bacia do Itapicuru. Os principais rios que cortam o município são: Itapicuru Açu, das Pedras e Paiaiá, o que lhe confere um excelente potencial hídrico, favorecendo a construção de barragens e açudes, tais como: Jenipapinho, Cardoso e Biquinhos20. Atualmente, está sendo construída mais uma barragem que irá beneficiar, conforme informações colhidas em campo, ainda mais a população local. 20 Todas as informações sobre os recursos naturais do município foram baseadas na SEI (2004). 80 3.2. O Município de Umburanas 3.2.1. Origem Territorial De acordo com o histórico de Umburanas21 (UESC, 1999), o território onde hoje se encontra o município, foi adquirido pela Sra. Benedita Maria da Cruz que, obtendo informações de que o Governador da Bahia estava vendendo terras pertencentes à sesmaria do Médio São Francisco, reuniu-se com os quatro filhos e compraram por um valor equivalente a duzentas vacas, as fazendas: Alegre, Olhos D’água, Abobreira, São Mauricio, Boa Vista e Brejo da Brasida, que posteriormente foram reunidas em apenas uma fazenda denominada Gruna ou Granja de São Lourenço. Infelizmente, não há qualquer indicação do período no qual ocorreu tal evento. Ainda sobre a origem do Município, segundo a UESC (1999) consta que: Em data de 26 de Março de 1926, João Tropeiro, convida seu colega João Silva Lima, para uma caçada. Adentram a uma mata escura e alta cujas árvores em sua maioria se constituíam em umburana de cheiro (também conhecida como cerejeira). Encantado com o lugar, João Tropeiro resolve ficar, construiu uma tosca moradia, despachando seu amigo João Silva para dar notícias desta nova área, quando começaram a desenvolver as primeiras atividades agrícolas, atraindo os senhores Euzébio Vieira da Silva, Raimundo Paixão, Tiago Pereira da Silva, e outros mais, denominando a nova terra de UMBURANAS, em homenagem às árvores que ali vicejavam. (UESC, 1999, p. 6) O território atualmente pertencente a Umburanas foi desmembrado do Município de Campo Formoso. Em fevereiro de 1983, Umburanas foi elevado à categoria de Distrito. A partir de então começaram as articulações políticas, visando 21 O nome Umburanas origina-se da presença da umburana de cheiro, planta típica do Semi-árido, que era encontrada em abundância na localidade. 81 à emancipação do mesmo, tendo ocorrido um plebiscito em 08 de janeiro de 1989, sendo que a Lei Estadual n° 4844 de 24/02/1989 criou o município. Em 15 de novembro do mesmo ano, foi realizada a primeira eleição para prefeito e vereadores. 3.2.2. Localização Umburanas localiza-se na região Centro Norte baiana, estando à 440 km de distância de Salvador pela BR 324 que é a principal via de acesso ao município. Apesar de politicamente, considerando uma das divisões regionais da Bahia, Umburanas estar vinculado a Senhor do Bonfim. O pólo regional mais próximo é Jacobina, que se encontra à 110 km de distância, para onde grande parte da população umburanense se desloca quando necessita de determinados bens e serviços. O município dispõe de uma área de 1.820 km², tendo como limites territoriais: Campo Formoso (N), Sento Sé (W e S), Mirangaba (E) e Ourolândia (E e S). Conforme critérios de regionalizações utilizadas pelos órgãos públicos do Estado da Bahia, Umburanas encontra-se nas seguintes regiões: Microrregião Senhor do Bonfim e Região Econômica Piemonte da Diamantina (figura 2). Além da sede, possui mais um distrito, o Delfino e 44 povoados: Abençoada, Angical, Baixa da Onça, Barriguda da Brasília, Barriguda do Aníbal, Barriguda do Doutor, Barriguda do Eurico, Barriguda do Hipólito, Barriguda do Lió, Barriguda do Luiz, Barriguda do Neca Pires, Barriguda do Serafim, Barriguda dos Limas, Barriguda dos Potes, Bela, Bom Gosto, Cacimbas, Caracol, Caraíbas, Demanda, 82 Ema, Embocana, Fazenda Matas, Federal, Itaipado, Lagoa do Angico, Lagoinha, Marrecas, Pau Furado, Pé de Serra, Peguenta, Roduleiro, Salgadinho, São João, São José, Sumidouro, Tanque Novo, Tombador II, Umburanas de Cima, Upamirim, Várzea de Dentro I, Várzea de Dentro II, Verdadeira e Volta da Serra (figura 6). 3.2.3. Recursos Naturais O Município de Umburanas possui um tipo climático semi-árido, apresentando uma temperatura média anual de 22,2ºC, variando entre 27,2ºC (máxima) e 18,0ºC (mínima). O período chuvoso vai de novembro a janeiro, sendo que a pluviosidade média varia entre 400 a 600 mm anual, portanto, sendo considerada uma área de alto risco de seca. Seu relevo é formado por Baixadas dos Rios Jacaré e Salitre e Blocos Planálticos Setentrionais. Em sua estrutura geológica encontramos: arenitos ortoquartizíticos, siltitos, argilitos, arenitos, calcários e depósitos eluvionares e coluvionares. Ocorrendo minerais como: barita, manganês e ferro. Como solos predominantes no município, encontram-se: latossolo vermelho-amarelo álico, solos litólicos distróficos e cambisssolo eutrófico, o que lhe conferem uma aptidão regular para lavouras e restrita para pastagem natural. A cobertura vegetal é constituída principalmente por: caatinga e cerrado. O município possui um baixo potencial hídrico, fazendo parte da macro bacia hidrográfica do São Francisco, sendo cortado por apenas dois riachos: do Murim e da Serra Brava dispondo também de dois açudes: Caraíbas e Delfino22. 22 As informações sobre os recursos naturais do município, tiveram como referência a SEI (2004). 83 84 3.3. Indicadores Sócio-Demográficos e Econômicos dos Municípios de Saúde e Umburanas Considerando que o objetivo desta pesquisa é fazer uma análise comparativa entre os Municípios de Saúde e Umburanas, achamos mais adequado apresentar os indicadores sócio-demográficos e econômicos em forma de tabelas para que assim pudéssemos avaliar melhor as semelhanças e diferenças entre os mesmos. 3.3.1. Indicadores Sócio-Demográficos Os municípios apresentam tanto extensão territorial quanto densidade demográfica bastante distintas: Saúde com 499,7 km² tem densidade demográfica de 22,9 hab/km² e Umburanas possui 1.812,7 km² e uma densidade demográfica de 7,8 hab/km², conforme dados do IBGE, 2000. Analisando os dados sobre a população total dos municípios em estudo (tabela 4), percebemos que, mesmo Saúde sendo mais antigo que Umburanas, o número de habitantes de ambos é equivalente. Umburanas, além da sede possui o distrito de Delfino que abriga aproximadamente 30% da população total e urbana do Município, e Saúde só tem como distrito a sede municipal. 85 TABELA 4 - POPULAÇÃO RESIDENTE POR SITUAÇÃO DO DOMICÍLIO DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS - BAHIA, 1991/2004 1991 2000 2004² Municípios TOTAL URBANA RURAL TOTAL URBANA RURAL TOTAL Saúde 11.389 5.515 5.874 11.488 5.991 5.497 11.539 Umburanas¹ 11.540 4.564 6.976 14.140 6.186 7.954 15.474 Fonte: IBGE. Censos Demográficos (1991 e 2000). SEI. Anuário Estatístico da Bahia (2004) Elaborada por Antonio Muniz Filho 1 - Inclusive o Distrito do Delfino 2 - População Estimada Quando pesquisamos os dados da população dos municípios nos Censos Demográficos do IBGE (1991, 1996, 2000), observamos que havia uma distorção nos índices de 1996 em relação ao período anterior e o posterior. Nas entrevistas realizadas em campo, fomos informados de que houve erro na contagem das pessoas do Município de Saúde, e a principal causa apontada para tal fato foi, segundo os entrevistados, principalmente a Prefeita municipal (Marilene Rocha), a falta de apoio do poder público local no período do recenseamento, dificultando o acesso dos recenseadores às localidades mais longínquas do município. Porém, conforme explicitado na metodologia, o IBGE admite a existência da falha na contagem, deixando claro que não foi um fato isolado. Por isso, decidimos suprimir as informações do período em discussão. Outro fato importante a ser observado é que os Municípios ainda são pouco urbanizados. De acordo com o Censo Demográfico (2000), pouco acima da metade da população de Saúde (52,15%) vive na zona urbana. Sendo que a situação em Umburanas é inversa, porque aproximadamente 56% da população vive na zona rural (tabela 5). 86 TABELA 5 - TAXA DE CRESCIMENTO POPULACIONAL E GRAU DE URBANIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS - BAHIA, 1991/2000 Taxa de crescimento¹ (% a.a.) Grau de Urbanização² (%) Município Total Urbana Rural 1991 2000 Saúde 0,10 0,92 -0,73 48,42 52,15 Umburanas 2,30 3,44 1,47 39,55 43,74 Fonte: IBGE, Censos Demográficos 1991 e 2000 1 - Referente ao período 1991 – 2000 2 - População Urbana / População Total x 100 Vale ressaltar que não estamos defendendo, de maneira exacerbada, a urbanização como um fator preponderante para o desenvolvimento. Porém, se considerarmos a extensão municipal (figura 6) aliada às precárias condições das vias internas de acesso ao município e a insuficiente oferta de serviços públicos à sociedade local, principalmente no atendimento à saúde, veremos que os dados ora apresentados, podem, juntamente com outros índices explicitados posteriormente, indicar o alto grau de exclusão social existente nesses municípios, mais especificadamente em Umburanas. A infra-estrutura urbana dos municípios no que diz respeito ao saneamento básico também é insatisfatória (tabela 6). TABELA 6 - DOMICÍLIOS TOTAIS COM SANEAMENTO BÁSICO ADEQUADO DO PIEMONTE DA DIAMANTINA E DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 2000 Estado Região Econômica Município Domicílios Abastecimento de água adequado¹ (%) Esgotamento sanitário adequado² (%) Destino do lixo adequado³ (%) BAHIA 3.170.403 59,1 42,4 75,0 Piemonte da Diamantina 139.492 42,4 27,8 68,3 Saúde 3.053 41,1 50,2 65,6 Umburanas 3.006 1,6 2,5 27,4 Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2000, Resultados do Universo. 1 - Abastecimento de água adequado = abastecimento de água por rede geral e com canalização interna (domicílios urbanos) + abastecimento de água por rede geral ou poço ou nascente e com canalização interna (domicílios rurais) 2 - Esgotamento sanitário adequado = esgotamento por rede geral ou pluvial ou fossa séptica (domicílios urbanos e rurais) 3 - Destino do lixo adequado = lixo coletado (domicílios urbanos) + lixo coletado ou queimado ou enterrado (domicílios rurais) 87 Saúde, com 3.053 domicílios particulares permanentes e a maior parte da população vivendo na área urbana, apresenta, conforme dados do Censo Demográfico (IBGE, 2000), uma razoável infra-estrutura de saneamento básico se compararmos seus índices ao do Estado da Bahia e da Região Piemonte da Diamantina, o que não pode ser considerado como ideal para o atendimento das necessidades da população (tabela 6). No Município de Umburanas, o saneamento básico pode ser analisado como sendo bastante precário, com 3.006 domicílios particulares permanentes e 43,74% da população vivendo na zona urbana (tabela 5), o melhor índice apresentado pelo município com relação ao item em discussão (tabela 6) é o “destino do lixo adequado” (27,4%), percentual deveras insignificante se levar em consideração o total de habitantes e de domicílios particulares do mesmo. O critério ou metodologia adotada para caracterizar o que se denomina de destino do lixo adequado é bastante questionável, principalmente considerando que não existe em boa parte do Estado da Bahia, e menos ainda nos municípios em estudo, aterro sanitário, sendo que o lixo, na maioria das vezes, é depositado em áreas abertas, à margem de estradas relativamente próximas às cidades, conforme podemos observar durante a realização da pesquisa de campo (fotos 3 e 4). 88 Fo to : A nt on io M un iz FOTO 3 - LIXÃO DO MUNICÍPIO DE UMBURANAS FOTO 4 - LIXÃO DO MUNICÍPIO DE SAÚDE Quanto ao esgotamento sanitário nos municípios, o destino da maioria dos dejetos é a fossa séptica. Até mesmo na cidade de Saúde, onde mais de 90% das ruas são pavimentadas (foto 5) não há rede de esgoto para atender à demanda mínima da população. Fo to : P D LI S - U m bu ra na s 89 Fo to : A nt on io M un iz Fo to : A nt on io M un iz FOTO 5 – PRAÇA DA IGREJA MATRIZ – SAÚDE Ainda com relação à infra-estrutura urbana dos municípios, um fato positivo que podemos observar na cidade de Saúde é que, mesmo nas áreas periféricas, em bairros que são habitados por uma parcela da população mais pobre, as ruas são quase todas calçadas (foto 6). FOTO 6 – BAIRRO ALTO DA SANTA CRUZ (1) – SAÚDE 90 Fo to : A nt on io M un iz Em contraponto, a situação em Umburanas, tanto nos dados estatísticos divulgados pelos Censos Demográficos do IBGE, quanto em observações in loco (foto 7), demonstra a urgente necessidade de uma ação direta para a melhoria da infra-estrutura urbana do município, segundo previsto na Agenda de Desenvolvimento Local de Umburanas como uma das prioridades. FOTO 7: BAIRRO PERIFÉRICO – UMBURANAS Podemos observar na cidade de Umburanas que até a Praça da Igreja Matriz (foto 8) – que geralmente em pequenas cidades identifica a área central - não possui calçamento, muito menos rede de esgoto geral. Em nossa avaliação, o discurso de pouco tempo de emancipação do município não justifica tal descaso com o processo de formação da cultura local. Afinal, cotidianamente, a Igreja Matriz representa para as pequenas cidades seu cartão de visita e o ponto de encontro da comunidade local. 91 Fo to : A nt on io M un iz Fo to : A nt on io M un iz FOTO 8 - PRAÇA DA IGREJA MATRIZ – UMBURANAS Considerando as condições de atendimento à saúde, os municípios possuem aspectos muito diferenciados. O Município de Saúde conta com dois hospitais, sendo um municipal (Hospital Nelson Carneiro, foto 9) e um filantrópico (Hospital Nossa Senhora da Saúde, foto 10). FOTO 9: HOSPITAL NELSON CARNEIRO - SAÚDE 92 Fo to : A nt on io M un iz Fo to : A nt on io M un iz FOTO 10 - HOSPITAL NOSSA SENHORA DA SAÚDE - SAÚDE O Município de Saúde conta ainda, segundo a SEI (2003), com dois centros de saúde, sendo um na sede municipal (Centro de Saúde Dr. Antonio Ramalho), onde também funciona a Secretaria Municipal de Saúde (foto 11) e, oito consultórios, totalizando noventa e dois leitos disponíveis. FOTO 11 - CENTRO DE SAÚDE DR. ANTONIO RAMALHO - SAÚDE 93 Fo to : A nt on io M un iz Umburanas possui apenas um centro de saúde (foto 12) e dois consultórios, não havendo, de acordo com informações estatísticas (SEI, 2003), nenhum leito disponível. FOTO 12 - CENTRO DE SAÚDE - UMBURANAS Um fato similar entre os dois municípios é que o maior número de óbitos está vinculado a doenças denominadas de Sintomas, sinais e achados anormais de exames clínicos de laboratório, não classificados em outra parte; Saúde com 37,8% e Umburanas com 61,8%. A segunda causa de óbitos nos municípios são as Doenças do Aparelho Circulatório, tendo Saúde 21,6%, e Umburanas 8,8%. Esses são os percentuais com relação ao total de óbitos ocorridos nos municípios no ano de 2001, conforme informações da SEI, 2003. O outro elemento comum aos municípios é que os pacientes mais graves são encaminhados para Jacobina ou Salvador, mesmo em Saúde que possui uma melhor infra-estrutura hospitalar. Levando-se em consideração a distância entre os municípios e Jacobina ou entre os mesmos e Salvador, Saúde mais uma vez leva vantagem por estar mais próximo. 94 Conforme declarações de alguns entrevistados, principalmente em Umburanas, o SAC Saúde Móvel, previsto no projeto geral do Faz Cidadão como uma das principais “Ações Integradas de Intervenção Direta sobre a Pobreza Instalada”23, as poucas vezes que esteve no município, depois de diversas solicitações, não atendeu satisfatoriamente às demandas da população local, tanto pela ausência de profissionais específicos na equipe, quanto por falta de alguns recursos técnicos, a exemplo de óculos para serem distribuídos à população. Também não existem nos municípios, muitos profissionais da área de saúde para atender à população, como podemos observar nos quadros a seguir (quadros 5 e 6), construídos com informações coletadas nas Secretarias de Saúde Municipais com o intuito de analisarmos como vem sendo dado o atendimento à saúde básica da população nos municípios pesquisados. QUADRO 5 - PROFISSIONAIS DE SAÚDE QUE ATUAM, SEGUNDO AS ESPECIALIDADES E SITUAÇÃO DO DOMICÍLIO NO MUNICÍPIO DE SAÚDE – BAHIA, 2004 ÁREA DE ATENDIMENTOPROFISSIONAIS DE SAÚDE (especialidade) Zona urbana Zona rural TOTAL RESIDE NO MUNICÍPIO DIAS DE ATENDIMENTO NA SEMANA MÉDIA DE ATENDIMENTOS (MÊS) Médico clínico 4 1 5 Não Todos 1.840 pessoas Cirurgião 1 - 1 Não Quarta-feira 40 pessoas Ortopedista - - - - - - Obstetra - - - - - - Oftalmologista - - - - - - Dentista 1 - 1 Não Sábado 88 pessoas Psicólogo - - - - - - Assistente Social 1 - 1 Sim Todos Nutricionista - - - - - - Enfermeiro 1 1 2 Não Todos 325 pessoas Auxiliar de enfermagem 13 - 13 11 Sim 02 Não Todos 563 pessoas Agente comunitário de saúde 14 14 28 Sim Todos 4.688 pessoas Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborado por Antonio Muniz Filho Nota: Informações fornecidas pela Secretaria de Saúde do Município 23 Sobre as duas linhas de ações previstas no Faz Cidadão para minimizar a situação de pobreza dos municípios baianos eleitos pelo Programa e as estratégias a serem executadas pelas diversas Secretarias de Governo para implementá-las, ver SEPLANTEC, 1999, p. 21-44. 95 QUADRO 6 - PROFISSIONAIS DE SAÚDE QUE ATUAM, SEGUNDO AS ESPECIALIDADES E SITUAÇÃO DO DOMICÍLIO NO MUNICÍPIO DE UMBURANAS – BAHIA, 2004 ÁREA DE ATENDIMENTOPROFISSIONAIS DE SAÚDE (especialidade) Zona urbana Zona rural TOTAL RESIDE NO MUNICÍPIO DIAS DE ATENDIMENTO NA SEMANA MÉDIA DE ATENDIMENTOS (MÊS) Médico clínico 1 2 3 Não 2ª a 5ª feira 600 pessoas Cirurgião - - - - - - Ortopedista - - - - - - Obstetra - - - - - - Oftalmologista - - - - - - Dentista 1 2 3 Não - - Psicólogo - - - - - - Assistente Social - - - - - - Nutricionista - - - - - - Enfermeiro 1 2 3 Não - - Auxiliar de enfermagem 6 2 8 6 Não 2 Sim - - Agente comunitário de saúde 9 24 33 Sim Todos Não fornecido Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborado por Antonio Muniz Filho Nota: Informações fornecidas pela Secretaria de Saúde do Município O discurso utilizado para justificar as precárias condições de atendimento à saúde básica da população, é muito mais da falta de recursos financeiros do que de recursos técnicos e/ou profissionais. Logicamente jamais entra na pauta de discussões a capacidade de gestão dos recursos, nem o dever de oferecer à sociedade os benefícios e direitos que lhes são garantidos constitucionalmente. Baseando-nos nessa prerrogativa, fizemos um levantamento dos recursos financeiros liberados pela União apenas para atenção básica à saúde nos municípios ora pesquisados (tabela 7). Nossa análise corresponde a um período que precede a implantação do Faz Cidadão (1999), até uma época mais recente (2004). Observamos que, ao longo desse período, o Município de Saúde recebeu mais de 1,7 milhões de reais, o que correspondeu a uma variação de 18% no montante dos recursos recebidos durante o período. 96 TABELA 7 - TRANSFERÊNCIAS EFETUADAS PELA UNIÃO PARA A ATENÇÃO BÁSICA À SAÚDE NOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 1999/2004 RECURSOS PARA ATENÇÃO BÁSICA À SAÚDE (R$ 1,00) TOTAL Variação (%) Municípios 1999 2000 2001 2002 2003 2004 99 - 04 99-04 Saúde 257.467,40 350.592,35 326.866,70 239.959,79 286.380,66 304.713,76 1.765.980,66 18% Umburanas 275.780,93 304.276,83 521.924,70 489.090,26 521.651,79 611.905,65 2.724.630,16 122% Fonte: BRASIL. Ministério da Saúde, 2005 Elaborada por Antonio Muniz Filho 97 Analisando também os recursos financeiros recebidos por Umburanas para atenção básica à saúde (tabela 7), constatamos que a União transferiu para o município no período de 1999 a 2004, mais de 2,7 milhões de reais, que correspondeu a uma variação de 122% no montante de recursos destinados apenas para o item em análise. Buscando compreender a discrepância dos recursos recebidos por ambos, identificamos que entre 2001-2004, Umburanas recebeu somente para o Programa de Saúde da Família (PSF) mais de R$ 706.000,00 enquanto que Saúde recebeu, aproximadamente, apenas R$ 90.000,00 para o mesmo Programa (figura 7). Podemos afirmar, com base nos dados obtidos no site do Ministério da Saúde (2005), que Umburanas foi mais beneficiado que Saúde, o que não se traduziu necessariamente num melhor atendimento à comunidade local, principalmente quando comparamos a tabela 7 e a figura 7 com os quadros 5 e 6 e, correlacionamos com a quantidade de unidade de atendimento à saúde existente em cada um dos municípios. Diante disso, fica uma primeira indagação: Até quando a falta de recursos financeiros é o verdadeiro impedimento para que os municípios prestem um serviço de saúde com qualidade para atender à demanda da população? 98 FIGURA 7 EVOLUÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS EFETUADAS PELA UNIÃO PARA A ATENÇÃO BÁSICA À SAÚDE NOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 1999/2004 0 100 200 300 400 500 600 700 1999 2000 2001 2002 2003 2004 ANOS Saúde Umburanas R E C U R S O S - ( R $ 1 . 0 0 0 ) Fonte: BRASIL. Ministério da Saúde, 2005. Elaborada por Antonio Muniz Filho 99 Quanto aos indicadores educacionais, comparando os dados do IBGE (2000) referentes às taxas de analfabetismo no período de 1991 e 2000 entre os municípios pesquisados, podemos observar que houve uma redução nas mesmas (tabela 8). Saúde passa de 47% em 1991 para 30,1% em 2000, e Umburanas de 58,7% para 38,5% porém, os índices ainda são bastante elevados. TABELA 8 - POPULAÇÃO RESIDENTE DE 10 ANOS OU MAIS DE IDADE, TOTAL E NÃO ALFABETIZADA, E TAXA DE ANALFABETISMO DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS - BAHIA, 1991/2000 1991 2000 Município Total Não alfabetizada Taxa de analfabetismo (%) Total Não alfabetizada Taxa de analfabetismo (%) Saúde 8.438 3.969 47,0 9.239 2.778 30,1 Umburanas 8.042 4.724 58,7 10.832 4.175 38,5 Fonte: IBGE. Censo Demográficos, 1991 e 2000 Ao realizarmos a análise um pouco mais detalhada da problemática do analfabetismo nos municípios (tabela 9), percebemos que o percentual de analfabetos na zona urbana entre ambos é eqüitativo, porém, para a zona rural, o índice em Umburanas é quase 50% maior que em Saúde, chegando ao patamar de 46,3% da população da zona rural do Município de Umburanas ser composto por indivíduos analfabetos. TABELA 9 - TAXA DE ANALFABETISMO DA POPULAÇÃO RESIDENTE DE 10 ANOS OU MAIS DE IDADE POR SITUAÇÃO DO DOMICÍLIO E TAXA DE ANALFABETISMO FUNCIONAL DA POPULAÇÃO DE 15 ANOS OU MAIS DE IDADE DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS - BAHIA, 2000 Taxa de Analfabetismo (%) Município Total Urbana Rural População de 15 anos ou mais Taxa de analfabetismo funcional¹ (%) Saúde 30,1 28,1 32,3 7.856 55,9 Umburanas 38,5 28,7 46,3 8.961 67,9 Fonte: IBGE, Censo Demográfico - 2000 - Microdados da Amostra 1 - (População com 15 anos ou mais de idade com menos de 4 anos de estudo / População total com 15 anos ou mais de idade) x 100 100 Considerando o elemento educacional como um dos vetores principais para a inclusão social, de uma forma geral, os índices apresentados pelos municípios não são nada satisfatórios, principalmente quando avaliamos os dados do Censo Demográfico (IBGE, 2000), podemos observar as elevadas taxas de analfabetismo funcional em ambos (tabela 9), ou seja, Saúde com 55,9% e Umburanas com 67,9% da população incluída no indicador que reflete o baixo nível de escolaridade da comunidade local. Ainda tentando compreender se o discurso da carência financeira poderia ser validado, quando aplicado à discussão em torno dos recursos financeiros disponibilizados aos municípios pelas diversas escalas de governo, para atendimento à educação básica, fizemos um levantamento das transferências efetuadas pela União para os municípios em análise, também no período entre 1999-2004 (conforme explicitado anteriormente), considerando apenas os repasses oriundos do Fundo de Manutenção e de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF (tabela 10). Percebemos que, apesar da pequena diferença na variação percentual visualizada entre os Municípios no recebimento dos recursos advindos do FUNDEF para o período em análise (Saúde 53% e Umburanas 79%), o montante de capital destinado aos mesmos foi equânime, na ordem de 9,1 milhões de reais para cada um (figura 8). 101 TABELA 10 - TRANSFERÊNCIAS EFETUADAS PELA UNIÃO PARA A MANUTENÇÃO DO FUNDO DE MANUTENÇÃO E DE DESENVOVLIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL E DE VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO - FUNDEF NOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 1999/2004 RECURSOS DO FUNDEF (R$ 1,00) TOTAL (R$ 1,00) Variação (%) Municípios 1999 2000 2001 2002 2003 2004 99 - 04 99-04 Saúde 1.379.261,74 1.167.990,33 1.192.526,44 1.673.136,54 1.644.878,52 2.105.423,19 9.163.216,76 53% Umburanas 1.087.169,71 1.206.582,82 1.422.976,43 1.748.061,87 1.730.037,27 1.940.707,65 9.135.535,75 79% Fonte: BRASIL. Ministério da Fazenda, 2005 Elaborada por Antonio Muniz Filho 102 FIGURA 8 EVOLUÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS EFETUADAS PELA UNIÃO PARA MANUTENÇÃO DO FUNDEF NOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 1999/2004 0 500 1.000 1.500 2.000 2.500 1999 2000 2001 2002 2003 2004 ANOS R E C U R S O S - ( R $ 1 . 0 0 0 ) Saúde Fonte: BRASIL. Ministério da Fazenda, 2005. Elaborada por Antonio Muniz FIlho Umburanas 103 Mais uma vez, o discurso da falta de atenção por parte de outras escalas do Governo (Federal e Estadual) para atendimento às demandas sociais básicas, principalmente saúde e educação dos municípios mais pobres de diversas regiões brasileiras, deve ser relativizado, principalmente quando analisamos os elevados recursos repassados pela União aos Municípios para o tratamento específico da Educação Básica, tomando como exemplo os dados ora apresentados. Isso demonstra que as políticas públicas de educação – independente da escala (Municipal, Estadual ou Federal) - nos municípios em questão, ainda são ineficientes e/ou inexpressivas, apesar dos elogios feitos ao poder público local por boa parte dos entrevistados em campo, e o destaque dado nos PDLIS municipais ao esforço demonstrado pelos administradores públicos locais para melhorar a qualidade da educação municipal, conforme descrito no PDLIS de Umburanas: O investimento em educação comparado à média dos municípios da região e aos poucos recursos orçamentários da Prefeitura local, pode-se registrar como de excelente abrangência e qualidade, sendo um desafio do poder público municipal colocar todas as crianças do município em salas de aulas, além da demonstrada preocupação com a qualificação dos professores. [...] Está caracterizada a educação como o ponto mais forte da administração municipal, não obstante a distância existente entre o possível e o desejado. (UESC, 1999, p. 22, grifo nosso) Temos consciência de que a problemática da questão educacional no Brasil, ultrapassa as fronteiras da escassez ou abundância dos recursos financeiros destinados à mesma, e, nossa intenção até aqui não é nos aprofundarmos em tal debate, considerando principalmente que já existem, há muito tempo, diversos estudos no país que discutem tal temática, levantamos apenas alguns questionamentos acerca das políticas públicas de gestão do território, tendo a educação como uma das vertentes de inclusão social numa perspectiva do desenvolvimento local. 104 3.3.2. Indicadores Econômicos Observamos que, em ambos os municípios, a maior parte da População em Idade Ativa (PIA), concentra-se no setor primário, sendo 42% em Saúde, e 64% em Umburanas (tabela 11). Considerando que os municípios têm por base da economia a agricultura, predominando o cultivo de feijão, mamona, milho e mandioca, sendo este último, o produto de maior destaque entre eles. De acordo com a SEI (2005), apresentam pequenas áreas cultivadas, possivelmente utilizando-se de técnicas pouco desenvolvidas, tendo como resultado a baixa produção e a baixa produtividade média/hectare (tabela 12), podemos, diante de tal constatação, avaliar a situação de pobreza e exclusão social vivida por parcelas significativas da população rural desses municípios. As demais parcelas da PIA estão distribuídas principalmente em atividades terciárias, com destaque em Saúde para a educação (11,6%) e o comércio (7,7%), e em Umburanas para o comércio (6,6%). Desses indicadores apresentados pelo IBGE (2000), chamou-nos bastante a atenção o índice de pessoas ocupadas em serviços de alojamento e alimentação nos municípios: Saúde (4,7%) e Umburanas (5,3%). Entretanto, em pesquisa de campo não foram observados números significativos de restaurantes, pousadas ou hotéis. Apenas alguns pequenos estabelecimentos localizados em pontos mais centrais das cidades que servem refeições e, poucos leitos disponíveis em algumas pousadas. 105 TABELA 11 - PESSOAS DE 10 ANOS OU MAIS DE IDADE, OCUPADAS POR SEÇÃO DE ATIVIDADE DO TRABALHO PRINCIPAL, DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 2000 Atividades do trabalho principal (%) Município A g r o p e c u á r i a , s i l v i c u l t u r a , e x p l o r a ç ã o f l o r e s t a l e p e s c a I n d ú s t r i a d e t r a n s f o r m a ç ã o C o n s t r u ç ã o C o m é r c i o , r e p a r a ç ã o d e v e í c u l o s a u t o m o t o r e s , o b j e t o s p e s s o a i s e d o m é s t i c o s A l o j a m e n t o e a l i m e n t a ç ã o T r a n s p o r t e , a r m a z e n a g e m e c o m u n i c a ç ã o A t i v i d a d e s f i n a n c e i r a s e i m o b i l i á r i a s , A d m i n i s t r a ç ã o p ú b l i c a , d e f e s a e s e g u r i d a d e s o c i a l E d u c a ç ã o S a ú d e e s e r v i ç o s s o c i a i s O u t r o s s e r v i ç o s c o l e t i v o s , s o c i a i s e p e s s o a i s S e r v i ç o s d o m é s t i c o s A t i v i d a d e s m a l d e f i n i d a s Saúde 42,0 3,4 5,8 7,7 4,7 2,5 2,6 4,0 11,6 2,2 4,3 6,7 0,8 Umburanas 64,0 6,3 3,4 6,6 5,3 1,8 0,6 3,7 3,9 0,2 0,5 2,2 0,0 Fonte: IBGE. Censo Demográfico - 2000 - Microdados da Amostra TABELA 12 - PRINCIPAIS CULTIVOS, SEGUNDO A ÁREA PLANTADA, QUANTIDADE PRODUZIDA E RENDIMENTO MÉDIO DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS - BAHIA, 2003 Feijão (em grão) Mamona (baga) Mandioca Milho (em grão) Município Área Plantada (ha) Quantidade Produzida (t) Rendimento médio (Kg/ha) Área Plantada (ha) Quantidade Produzida (t) Rendimento médio (Kg/ha) Área Plantada (ha) Quantidade Produzida (t) Rendimento médio (Kg/ha) Área Plantada (ha) Quantidade Produzida (t) Rendimento médio (Kg/ha) Saúde 1250 454 363 130 12 120 650 9100 14.000 550 90 600 Umburanas 4000 240 120 2200 132 60 2100 7000 14.000 3000 0 - Fonte: SEI. Anuário Estatístico da Bahia, 2004 Organizada por Antonio Muniz Filho 106 Ao analisarmos os índices de população em idade ativa dos municípios em estudo (tabela 13), percebemos que, apesar de em números absolutos a população em idade ativa de Umburanas ser maior que a de Saúde, percentualmente – em relação à população total dos municípios – o referido índice para Umburanas é menor que Saúde, sendo respectivamente 76,8% e 80,7%. Porém há uma distribuição eqüitativa nos percentuais apresentados quanto à população economicamente ativa, aproximadamente 45% e a população não economicamente ativa, aproximadamente 55% de ambos os municípios. TABELA 13 - POPULAÇÃO EM IDADE ATIVA, POR CONDIÇÃO DE ATIVIDADE, GRAU DE INFORMALIDADE E TAXA DE DESOCUPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS - BAHIA, 2000 Total da População Percentual (%) Município Em idade ativa (PIA)¹ Economicamente ativa (PEA) Não economicamente ativa Grau de Informalidade² Taxa de desocupação³ Saúde 9.239 4.168 5.071 74,94 21,11 Umburanas 10.832 4.856 5.976 93,43 9,12 Fonte: IBGE. Censo Demográfico - 2000 - Microdados da Amostra 1 – Pessoas de 10 anos ou mais de idade 2 - (Empregados sem carteira assinada + Conta-própria + Não-remunerado em ajuda a membro do Domicílio + Trabalhador na produção para o próprio consumo) / Pessoas ocupadas x 100 3 - (Desocupados / Pessoas economicamente ativas) x 100 As diferenças voltam a se acentuar quando observamos os percentuais do grau de informalidade (tabela 13): Saúde (74,94%) e Umburanas (93,43%) e da taxa de desocupação: Saúde (21,11%) e Umburanas (9,12%), conforme Censo Demográfico (IBGE, 2000). O baixo índice da PEA, aliado ao alto grau de informalidade dos Municípios ora pesquisados, refletem diretamente na renda apropriada pelas famílias. Considerando que os índices apresentados para o Estado da Bahia e para a Região Piemonte da Diamantina – em relação a pessoas ou famílias com renda até ½ 107 salário mínimo - não são dos melhores, podemos afirmar que os mesmos índices para os Municípios de Saúde e Umburanas são muito ruins, estando os mesmos bem abaixo da média estadual/regional (tabela 14). TABELA 14 - NÚMERO TOTAL DE PESSOAS, FAMÍLIAS E PROPORÇÃO COM RENDA PER CAPITA DE ATÉ ½ SALÁRIO MÍNIMO MENSAL, DO PIEMONTE DA DIAMANTINA E DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS - BAHIA, 2000 Estado Região Econômica Município População Total População com renda per capita de até 1/2 SM Total de famílias Famílias com renda per capita de até 1/2 SM BAHIA 12.968.957 55,3 3.463.749 48,1 Piemonte da Diamantina 565.033 66,4 149.730 58,1 Saúde 11.454 71,9 3.374 62,1 Umburanas 14.110 75,4 3.336 69,0 Fonte: IBGE. Censo Demográfico, 2000 Apesar de toda a discussão tanto político-institucional quanto teórico- acadêmica, algumas das quais citadas aqui sobre o processo de descentralização e de maior liberdade financeira dos municípios, observamos, principalmente a partir do quadro econômico ora apresentado, que a onda emancipatória que assolou o Brasil a partir da década de 1980, onde somente na Bahia foram criados 71 novos municípios – Umburanas é um deles – não foi acompanhada por uma política de auto-sustentação para essas novas unidades territoriais autônomas. Logicamente, tal elemento não poderá servir de regra para todos os territórios mais recentes, até porque alguns mais antigos, como Saúde, considerando alguns aspectos, está em situação igual ou pior que a dos recém-emancipados. Concordamos com Santos (1993), quando o mesmo, discutindo os “pactos funcionais”, acrescenta que: 108 Criar um novo município, por exemplo, pode atender a interesses eleitorais (ocasionais) de um partido ou a interesses financeiros de um grupo. [...] O território continua a ser usado como palco de ações isoladas e no interesse conflitante de atores isolados. Não há desse modo, procura de uma verdadeira produtividade espacial, entendida como forma de utilizar o território em um processo verdadeiramente redistributivo. (SANTOS, 1993, p. 105, grifo nosso) Para demonstrar o grau de dependência financeira existente entre os municípios aqui pesquisados e as escalas de Governo Estadual e Federal, destacamos três períodos (1996, 1999 e 2002), considerando as receitas tributárias próprias dos Municípios (tabela 15), as transferências correntes do Estado para os Municípios (tabela 16) e as transferências correntes da União para os Municípios (tabela 17). Uma breve análise das referidas tabelas nos permitiu avaliar que, quanto às receitas próprias dos Municípios (tabela 15). Em 1996, o Imposto Sobre Serviços – ISS foi o tributo que gerou a maior renda a Saúde e Umburanas. Tal tendência se manteve para este último em 1999. Porém, para Saúde, a maior rentabilidade para o período citado, foi oriunda do conjunto de outras fontes tributárias. Curiosamente, no período seguinte (2002), ambos obtiveram como maior fonte de recursos, outros tributos. Saúde apresentou um crescimento extraordinário para tal elemento (mais de 600%). Contudo, o total de receitas próprias somadas dos dois municípios do período em questão é pouco mais que R$ 700.000,00 (tabela 15). Observamos que toda a arrecadação própria dos Municípios é insignificante, se comparada, inicialmente, aos recursos oriundos do Estado (tabela 16). Segundo o Tribunal de Contas dos Municípios – TCM (2005), tanto em 1996, quanto em 1999, o volume de capital para o Município de Saúde foi quase o dobro que o destinado para o Município de Umburanas, sendo as maiores cifras advindas de outras fontes não identificadas. Porém em 2002, ocorreu uma mudança significativa no quadro, 109 chegando Umburanas a receber um montante de verbas de um milhão de reais a mais que Saúde. Ao longo do período de 1996-2002, as transferências correntes do Estado para os dois municípios ultrapassaram as cifras dos 8,8 milhões de reais, sendo mais de 4,2 milhões para Saúde, e um aporte de mais de 4,6 milhões de repasse para Umburanas (tabela 16). A União continua ainda sendo a instância territorial responsável pela maior parte dos recursos que dão suporte e manutenção à existência e sobrevivência de uma parcela significativa dos mais de 5.000 municípios existentes no Brasil. No caso específico de Saúde e Umburanas, considerando o período que vimos até o momento analisado, percebemos que, em 1996, Saúde recebeu da União quase o dobro de recursos em relação a Umburanas. Em 1999, houve uma significativa redução na diferença dos recursos recebidos por ambos, comparando-se ao período anterior. Porém, os recursos totais recebidos por Saúde foram menores que os enviados a Umburanas. Para o período de 2002, assim como ocorreu com as outras fontes de recursos (financeiras próprias e transferências do Estado) um maior aporte financeiro para Umburanas (3,3 milhões), que para Saúde (2,3 milhões), dando uma diferença de 1 milhão de reais entre os mesmos (tabela 17). Se, inicialmente, consideramos como bastante significativas as transferências efetuadas pelo Estado aos municípios em estudo, percebemos, no entanto, que elas correspondem relativamente à metade do que foi repassado pela União no mesmo período para o Município de Saúde (8,2 milhões de reais) e para Umburanas (8,8 milhões de reais), ou seja, o equivalente a mais de 17 milhões de reais para os dois municípios entre 1996-200224 (tabela 17). 24 Deve-se levar em consideração que estamos analisando especificamente os anos de 1996/1999/2002, não devendo ser, portanto, descartado o montante de recursos recebidos pelos municípios nos anos intermediários aos citados. 110 TABELA 15 - RECEITAS TRIBUTÁRIAS DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 1996/2002 1996 (R$ 1,00) 1999 (R$ 1,00) 2002 (R$ 1,00) Variação (%) Municípios IPTU ISS Outros Total IPTU ISS Outros Total IPTU ISS Outros Total 96 - 99 99 - 02 Saúde 10.175,98 49.991,95 28.186,64 88.354,57 9.300,23 21.590,64 45.732,55 76.623,42 20.155,87 82.932,21 284.657,06 387.745,14 -13% 406% Umburanas 300,00 15.261,84 10.684,91 26.246,75 1.044,00 44.566,86 18.628,61 64.239,47 5.444,00 35.870,52 56.776,80 98.091,32 145% 53% Fonte: BAHIA. TCM - Informações Municipais 1996, 1999 e 2002 Organizada por Antonio Muniz Filho Nota: Outros se referem ao ITIV, IVVC e outras fontes não identificadas TABELA 16 - TRANSFERÊNCIAS CORRENTES DO ESTADO PARA OS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 1996/2002 1996 (R$ 1,00) 1999 (R$ 1,00) 2002 (R$ 1,00) Variação (%) Municípios ICMS IPVA - IPI Outros Total ICMS IPVA - IPI Outros Total ICMS IPVA - IPI Outros Total 96 - 99 99 - 02 Saúde 155.993,48 12.002,61 605.106,83 773.102,92 373.157,10 9.738,78 703.894,37 1.086.790,25 583.293,85 24.304,63 1.751.546,51 2.359.144,99 41% 117% Umburanas 195.367,48 7.143,32 133.705,50 336.216,30 476.959,17 12.047,67 371.953,75 860.960,59 877.979,45 5.732,37 2.514.078,44 3.397.790,26 156% 295% Fonte: BAHIA. TCM - Informações Municipais 1996, 1999 e 2002 Organizada por Antonio Muniz Filho Nota: Outros se referem a convênios e outras fontes não identificadas TABELA 17 - TRANSFERÊNCIAS CORRENTES DA UNIÃO PARA OS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 1996/2002 1996 (R$ 1,00) 1999 (R$ 1,00) 2002 (R$ 1,00) Variação (%) Municípios FPM ITR Outros Total FPM ITR Outros Total FPM ITR Outros Total 96 - 99 99 - 02 Saúde 1.357.925,05 2.794,06 2.423,71 1.363.142,82 2.476.021,85 4.647,08 691.854,52 3.172.523,45 2.904.183,03 7.535,27 806.330,68 3.718.048,98 133% 17% Umburanas 787.071,34 0,00 1.439,98 788.511,32 2.063.351,54 1.564,58 1.831.230,74 3.896.146,86 3.223.961,78 3.266,82 937.082,63 4.164.311,23 394% 7% Fonte: BAHIA. TCM - Informações Municipais 1996, 1999 e 2002 Organizada por Antonio Muniz Filho Nota: Outros se refere a Fundo Especial, ICMS-L 87/96, convênios e outras fontes não identificadas 111 4. DESAFIOS E DILEMAS DO PROGRAMA FAZ CIDADÃO NOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS Neste capítulo, analisaremos a partir da Matriz de Avaliação e da Matriz de Valoração dos Indicadores de Desenvolvimento Local25, os resultados das entrevistas com os membros do Fórum de D. L. de Saúde e Umburanas e, quando possível e necessário, iremos correlacioná-las com dados estatísticos do IBGE, SEI e outros órgãos, além das informações obtidas em pesquisa de campo. Conforme explicitado na metodologia, realizamos entrevistas com membros do Fórum de D.L. de Saúde e Umburanas, buscando entre outras questões identificar quais foram as transformações político-socioeconômicas e territoriais ocorridas recentemente nos municípios pesquisados, após a implantação do Programa Faz Cidadão. Demos preferência nas entrevistas, conversar com os membros do Grupo Gestor da Agenda de D.L. e valorizamos, ao máximo, ouvir opiniões diferenciadas, ou seja, identificar e entrevistar membros do Fórum que também não tivessem vínculo direto com o poder público local. Quando avaliamos o perfil dos membros do Fórum de D. L. selecionados para as entrevistas, percebemos que em Saúde cinco deles estavam vinculados ao poder público local, e dez eram membros da sociedade civil. Em Umburanas, houve uma inversão. Tivemos nove entrevistados ligados ao poder público local e seis representantes da sociedade civil. Porém, tal fato não influenciou diretamente na avaliação dos entrevistados sobre os impactos do Programa Faz Cidadão no município e, nem nos resultados desta pesquisa. Ressaltamos que, em ambos os 25 Os modelos das Matrizes encontram-se na base metodológica contida na Introdução desta pesquisa (tabelas 1 e 2). As Matrizes com os resultados finais obtidos a partir das entrevistas encontram-se ao longo deste capítulo (tabelas 32, 33, 36 e 37). 112 municípios, entre os membros do Fórum de D. L., havia Vereadores, Secretários Municipais, Diretores de Sindicatos e Presidentes de Associações. Cinco indicadores foram selecionados Inclusão Social; Fortalecimento da economia local; Inovação na gestão pública; Gestão ambiental e uso racional dos recursos naturais e Mobilização da sociedade. Para cada um deles, elencamos três variáveis as quais os entrevistados atribuíram conceitos entre 1 e 5 (inexpressivo a ótimo, respectivamente). A escolha dos indicadores, assim como as explicações sobre os conceitos, já foram anteriormente discutidas na base metodológica e ao longo do capítulo que trata da fundamentação teórica. Ainda seguindo nossos objetivos, aproveitamos as entrevistas realizadas em campo, e inserimos mais um indicador, baseando-nos na metodologia já citada, denominado de Repercussões do Programa Faz Cidadão nos Municípios de Saúde e Umburanas. A partir de sua análise, correlacionada com a da Matriz de Valoração dos Indicadores de Desenvolvimento Local, buscamos compreender como os membros do Fórum de D. L. avaliam o Programa Faz Cidadão e suas possíveis contribuições para o desenvolvimento dos municípios, e o que seria hierarquicamente imprescindível na ótica dos mesmos, para a efetivação de uma política de desenvolvimento local. 113 4.1. Inclusão Social Compreendemos a inclusão social como um conjunto de ações que viabilizem o acesso da população a uma gama de serviços públicos (saúde, educação, lazer, assistência social, infra-estrutura) com qualidade ao menos satisfatória, proporcionando uma maior eqüidade possível à sociedade. Conforme Brose (2000, p. 96) “o conjunto das políticas sociais – sem uma divisão estanque entre assistência social, educação e saúde – é, portanto, elemento fundamental para promover de forma sustentável o desenvolvimento local”. Para a análise desse indicador, as variáveis selecionadas foram: qualidade dos serviços públicos oferecidos à comunidade local; empenho do governo local para melhorar a qualidade de vida da população e melhoria nas condições de habitação e saneamento básico (tabelas 18 e 19). Perguntamos aos membros do Fórum de D.L. como qualificavam os serviços públicos (saúde, educação e assistência social) oferecidos à comunidade local. Os quinze entrevistados em cada município, fizeram a seguinte avaliação: em Saúde, 53% considerou ótimo, já em Umburanas, a maioria 47% assinalou como regular. Apesar de que, na média final, a avaliação foi considerada boa para tal item em Umburanas. Observamos que, entre a avaliação otimista da comunidade de Saúde e à benevolência dos entrevistados de Umburanas na avaliação do quesito, existem algumas lacunas. Portanto, devemos relativizar as respostas dadas, porque nem sempre refletem a realidade local, principalmente quando analisamos as dimensões territoriais, o número de habitantes de cada município (tabela 4) e comparamos, por exemplo, com a quantidade de escolas existentes (tabela 20). 114 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho TABELA 19 – AVALIAÇÃO DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL ACERCA DO NÍVEL DE INCLUSÃO SOCIAL NO MUNICÍPIO DE UMBURANAS – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15INCLUSÃO SOCIAL NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS TOTAL MÉDIA Qualidade dos serviços públicos oferecidos à comunidade local 4 1 2 2 2 2 3 5 2 1 2 2 3 4 4 39 3 Empenho do Governo local para melhorar a qualidade de vida da população 4 1 2 2 1 3 5 5 3 2 2 3 3 4 4 44 3 Melhoria nas condições das habitações e saneamento básico 3 1 2 2 2 2 3 4 2 1 3 4 2 2 4 37 2 SOMATÓRIO DO INDICADOR 11 3 6 6 5 7 11 14 7 4 7 9 8 10 12 120 3 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho TABELA 18 – AVALIAÇÃO DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL ACERCA DO NÍVEL DE INCLUSÃO SOCIAL NO MUNICÍPIO DE SAÚDE – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15INCLUSÃO SOCIAL NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS TOTAL MÉDIA Qualidade dos serviços públicos oferecidos à comunidade local 4 4 4 5 3 3 4 4 3 4 3 3 2 4 4 54 4 Empenho do Governo local para melhorar a qualidade de vida da população 4 5 5 5 3 3 5 3 3 4 5 3 3 4 4 59 4 Melhoria nas condições das habitações e saneamento básico 4 3 4 3 2 3 4 5 2 4 5 4 2 3 4 52 3 SOMATÓRIO DO INDICADOR 12 12 13 13 8 9 13 12 8 12 13 10 7 11 12 165 4 115 TABELA 20 - NÚMERO DE ESTABELECIMENTOS QUE MINISTRAM OS DIVERSOS NÍVEIS EDUCACIONAIS POR LOCALIZAÇÃO, DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 2003 Número de Estabelecimentos Urbana Rural Município Total Educação Pré- escolar Ensino Fundamental Ensino Médio Educação Pré- escolar Ensino Fundamental Ensino Médio Saúde 52 3 6 1 2 40 - Umburanas 21 2 4 1 7 7 - Fonte: SEI - Anuário Estatístico, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho Se considerarmos que Umburanas possui uma população estimada em 15.474 habitantes (SEI, 2005) dos quais, a maior parte são crianças e jovens em idade escolar, a quantidade de escolas disponíveis está muito abaixo do ideal. Em Saúde, são 52 estabelecimentos (sendo 46 de Ensino Fundamental) já em Umburanas temos apenas 21 estabelecimentos (sendo 11 de ensino fundamental). Em ambos, existe apenas uma escola de ensino médio. Segundo dados do IBGE (2000), no município de Saúde 55,9% das pessoas de 15 anos ou mais de idade, possuíam menos de 4 anos de estudo – ou seja, analfabetos funcionais – em Umburanas, esse percentual aumenta para 67,9%, ambos muito acima dos índices do Estado (42,5%) que já não são muito satisfatórios (tabela 9). Quanto ao atendimento à saúde, a discrepância entre os municípios é bem maior. Em Saúde, existem dois hospitais com 106 leitos disponíveis, um posto de atendimento na zona urbana e outro na zona rural. Na cidade de Umburanas, existe apenas um posto de atendimento na sede. Dependendo da gravidade, o paciente é encaminhado para Jacobina ou Salvador. Dois pontos devem ser aqui levantados em relação ao Município de Umburanas: primeiro, o elogio exacerbado à administração local no trato com a educação, que não se traduz em elementos concretos, e segundo, a não 116 constatação no PDLIS como uma das prioridades, a construção de um hospital municipal. Considerando o atual quadro – ora apresentado - de atendimento à saúde do município, esse item deveria ser um dos de maior destaque. Buscando compreender em que medida os investimentos previstos na Agenda de D. L. para a melhoria nas condições de habitação e do saneamento básico dos municípios estavam sendo implementados. Levantamos um questionamento, no qual 40% dos entrevistados de Saúde indicaram que os mesmos estavam sendo bem aplicados. Em Umburanas, 47% disseram que os investimentos para a melhoria dos itens indicados estavam sendo aplicados de forma regular. Portanto, percebemos que tanto na avaliação dos entrevistados quanto nas observações in loco no Município de Saúde – ao menos na sede – até nos bairros mais periféricos, em áreas muito íngremes, as ruas estão calçadas, e a maioria das residências são construídas de tijolos (foto 13). FOTO 13 - BAIRRO ALTO DA SANTA CRUZ (2) – SAÚDE Fo to : A nt on io M un iz 117 O Censo Demográfico (IBGE, 2000), indica que no Município de Saúde, apenas 50,2% dos domicílios possuem esgotamento sanitário adequado. Dos quais, na zona urbana apenas 17,9% dos domicílios possuem esgotamento sanitário ligado à rede geral, e 58,8% utilizam-se de fossa séptica. Porém, quanto ao abastecimento de água, a situação do município em relação à média regional pode ser considerada satisfatória, uma vez que 41,1% dos domicílios possuem abastecimento de água adequado (tabelas 6 e 21). TABELA 21 - DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL DOS DOMICÍLIOS PARTICULARES PERMANENTES, POR SITUAÇÃO DO DOMICÍLIO E TIPO DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 2000 Domicílios particulares permanente, por situação do domicílio Urbana Rural Tipo de Esgotamento Sanitário (%) Tipo de Esgotamento Sanitário (%) Município Rede geral Fossa séptica Outra forma¹ Sem instalação sanitária (%) Rede Geral Fossa séptica Outra forma¹ Sem Instalação sanitária (%) Saúde 17,9 58,8 9,0 14,2 0,2 20,0 16,6 63,1 Umburanas 0,1 2,3 70,0 27,7 0,2 2,3 30,0 67,4 Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2000. 1 - Fossa rudimentar, vala, rio, lago ou mar e/ou outro escoadouro Mais uma vez, a situação de Umburanas é bastante adversa da apresentada por Saúde. Uma parcela significativa da cidade, mesmo nas áreas centrais, não dispõe de esgotamento sanitário nem calçamento (foto 14). De acordo com o Censo Demográfico do IBGE (2000), é inexpressivo o número de domicílios na sede que estão ligados à rede geral ou possuem fossa séptica, menos de 3% do total. Isso tem um reflexo direto na qualidade de vida da sociedade, principalmente no que concerne à saúde da população. 118 Fo to : A nt on io M un iz FOTO 14 – BAIRRO DA CAIXA D’ÁGUA – UMBURANAS Quanto ao abastecimento de água, até à implantação do Programa Faz Cidadão no município, não havia rede geral para distribuição da mesma. De acordo com informações obtidas na Empresa de Sistema de Abastecimento de Água de Umburanas (EMSAAU), a responsável pela distribuição de água canalizada no município, o sistema só foi instalado em 2001. Atualmente atende a 1.100 domicílios na sede e 370 domicílios na zona rural. Vale ressaltar um fato já mencionado em capítulo anterior, que esse serviço, atualmente terceirizado, está “ameaçado de paralisação” principalmente pela elevada inadimplência que é mais de 50% e o elevado custo com energia para funcionamento do sistema. Recentemente, estão sendo feitas negociações para que a Empresa Baiana de Saneamento Básico (EMBASA) assuma o serviço de distribuição de água no Município26. Objetivando também avaliar o desempenho do governo local, visando à melhoria da qualidade de vida da população, perguntamos aos entrevistados como eles avaliavam o empenho da Prefeitura para que o município saísse da lista dos 26 Estas informações foram obtidas diretamente na EMSAAU. 119 mais pobres do Estado da Bahia e assumisse uma melhor posição no ranking. Nenhum dos entrevistados de Saúde indicou nota inexpressiva ou regular. No cômputo geral a média municipal foi equivalente ao ótimo. Dos entrevistados de Umburanas, 54% avaliaram o empenho da Prefeitura entre regular e bom, havendo até indicações para a avaliação inexpressiva, mas, no cômputo geral, segundo os entrevistados o empenho da Prefeitura de Umburanas visando promover o desenvolvimento do município, pode ser considerado como bom. É importante observar que, em ambos os municípios, essa variável aparece como a segunda em melhor pontuação. Isso demonstra, de certa forma, que há uma confiança e credibilidade dos membros do fórum - aqui vistos relativamente como representantes da sociedade – nos administradores locais. Além das variáveis analisadas a partir das entrevistas, outras foram relevantes para compreendermos se tem efetivamente ocorrido um processo de inclusão social nos municípios ora pesquisados (tabela 22). Ao analisarmos a seguir, observamos que em ambos os municípios os Indicadores de Exclusão Social são bastante significativos dos quais se destacam o elevado Índice de Pobreza, os baixos Índices de Escolaridade e Emprego Formal e, principalmente, o alto Índice de Desigualdade e de Exclusão Social que coloca os Municípios de Saúde e Umburanas nas posições 4.039º e 5.264º respectivamente no ranking dos 5.507 municípios brasileiros, de acordo com a pesquisa realizada por Pochmann e Amorim (2003). 120 TABELA 22 - INDICADORES DE EXCLUSÃO SOCIAL DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 2000 Município Posição no Ranking Brasileiro Índice de Pobreza Índice de Juventude Índice de Alfabetização Índice de Escolaridade Índice de Emprego Formal Índice de Violência Índice de Desigualdade Índice de Exclusão Social IDH- M¹ Saúde 4.039° 0,176 0,576 0,624 0,265 0,059 0,961 0,016 0,350 0,616 Umburanas 5.264° 0141 0,447 0,505 0,165 0,001 1,000 0,010 0,299 0,553 Fonte: POCHMANN e AMORIM. Atlas da exclusão social no Brasil, 2003 e IPEA. Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil, 2003 Organizada por Antonio Muniz Filho Nota: Quanto maior o índice, melhor a situação social 1 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal 121 4.2. Fortalecimento da Economia Local Esse indicador deve ser entendido como o conjunto de estratégias elaboradas e aplicadas em determinadas unidades espaciais, a partir da valorização das potencialidades locais. Alguns autores, principalmente os que trabalham o desenvolvimento local na perspectiva econômica, acabam por supervalorizar tal indicador em detrimento dos demais. Nossa análise é buscar compreender se vem ocorrendo e como o fortalecimento da economia local nos municípios pesquisados e como tal indicador poderá influenciar na concretização do D.L. nessas unidades territoriais. Para analisarmos a primeira variável desse indicador, perguntamos como poderia ser avaliada a política local de geração de emprego e renda (tabelas 23 e 24). Em Saúde, 47% dos entrevistados analisaram como sendo boa e em Umburanas, 53% dos entrevistados avaliaram como regular. Quanto à valorização da economia local a avaliação feita em Saúde demonstra que, no geral, essa valorização tem sido ótima. Segundo alguns membros do fórum e representantes do poder público, tem havido uma preocupação da Prefeitura para pagar em dia o funcionalismo público, além de incentivar os comerciantes para regularizar a situação na Secretaria da Fazenda do Estado – para a obtenção de notas fiscais – dando possibilidades para que a prefeitura adquira os produtos necessários ao seu consumo no comércio local, conforme declarações da Prefeita municipal: A economia local valorizou no sentido de que, primeiro, nós procuramos todos os recursos que entram no município, a gente jogar no município, é o comércio que a gente compra aqui, dá prioridade aos comerciantes do município. Esses programas sociais que também são recursos injetados na economia local (todos os programas do PETI, Bolsa-família), então as 122 Fo to : A nt on io M un iz famílias compram e aquecem a nossa economia. E a prefeitura faz o pagamento em dias aos seus funcionários, eles naturalmente já vão gerando o aquecimento da economia, porque se eles recebem em dia naturalmente pagam em dia, já vão mantendo (...). (Entrevista com Marilene Rocha, Prefeita de Saúde, 2004) Em campo, podemos observar que os estabelecimentos comerciais não estão concentrados apenas em um espaço da cidade, tendo inclusive um “centro comercial” na Vila Lelinha que é um bairro de classe médio-baixa (foto 15). FOTO 15: CENTRO COMERCIAL DA VILA LELINHA - SAÚDE 123 TABELA 23 – AVALIAÇÃO DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL, REFERENTE AO FORTALECIMENTO DA ECONOMIA LOCAL NO MUNICÍPIO DE SAÚDE – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 FORTALECIMENTO DA ECONOMIA LOCAL NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS TOTAL MÉDIA Política local de geração de emprego e renda 3 5 5 3 2 3 4 3 3 3 2 2 3 2 4 47 3 Valorização da economia local 4 3 5 4 3 3 3 3 3 3 3 1 3 3 4 48 3 Recursos (técnicos e financeiros) disponibilizados pelo Estado para o D L 3 3 4 3 2 3 2 3 2 4 5 5 3 3 4 49 3 SOMATÓRIO DO INDICADOR 10 11 14 10 7 9 9 9 8 10 10 8 9 8 12 144 3 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho TABELA 24 – AVALIAÇÃO DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL, REFERENTE AO FORTALECIMENTO DA ECONOMIA LOCAL NO MUNICÍPIO DE UMBURANAS – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 FORTALECIMENTO DA ECONOMIA LOCAL NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS TOTAL MÉDIA Política local de geração de emprego e renda 2 1 2 2 1 2 2 1 2 1 1 2 2 4 4 29 2 Valorização da economia local 3 2 2 5 1 1 3 2 2 3 1 1 2 1 2 31 2 Recursos (técnicos e financeiros) disponibilizados pelo Estado para o D L 4 1 2 2 3 3 3 5 2 2 2 4 2 2 4 41 3 SOMATÓRIO DO INDICADOR 9 4 6 9 5 6 8 8 6 6 4 7 6 7 10 101 2 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho 124 Fo to : A nt on io M un iz Apesar da feira livre de Saúde atender, prioritariamente, à demanda local, não possui uma amplitude regional como ocorre com a de Umburanas. Há na sede municipal de Saúde, um centro de abastecimento bem estruturado, onde nas segundas-feiras, é instalada grande parte da feira livre municipal (foto 16). FOTO 16: CENTRO DE ABASTECIMENTO – SAÚDE A maioria dos entrevistados de Umburanas avaliou como sendo regular a valorização da economia local. Conforme assinalaram alguns membros do Fórum de Desenvolvimento Local de Umburanas, a inexistência de uma agência bancária no município (foto 17)27, a falta de uma política local de geração de emprego e renda, os baixos salários pagos ao funcionalismo, aliados às precárias condições de atendimento médico-hospitalar, fazem com que as pessoas se desloquem para cidades de maior porte na região - a exemplo de Jacobina - em busca de emprego, para resolver questões de ordem financeira (recebimento de aposentadorias, 27 Algumas movimentações financeiras como pagamentos de benefícios federais (Bolsa Família e outros) podem ser realizados nas Agências dos Correios. 125 Fo to : A nt on io M un iz créditos bancários e outros), além de atendimentos médicos (consultas e exames) aproveitando, também para realizar compras. Esses são alguns elementos, que no entendimento dos entrevistados, contribuem para a não-valorização da economia local. FOTO 17: AGÊNCIA DOS CORREIOS - UMBURANAS Outra questão levantada pelos membros do Fórum de D.L. de Umburanas como responsável pelo enfraquecimento da economia local e pela “evasão de divisas” no município é o dia da semana em que ocorre a feira livre. Considerada uma das maiores entre as cidades circunvizinhas, atraindo comerciantes oriundos de outras cidades (Jacobina, Irecê, Senhor do Bonfim) que vêm aos domingos comercializar na mesma, aumentando com esta prática, a concorrência com o comércio local (foto 18). 126 Fo to : A nt on io M un iz Fo to : A nt on io M un iz FOTO 18: FEIRA LIVRE – UMBURANAS Esse conjunto de fatores, aliados à inexistência de área propícia para o funcionamento da feira livre – principalmente após a degradação do centro de abastecimento (foto 19) – são elementos que demonstram a pouca valorização da economia local. FOTO 19: ANTIGO CENTRO DE ABASTECIMENTO – UMBURANAS 127 Tentando compreender de que forma o Faz Cidadão estaria contribuindo para o fortalecimento da economia local, perguntamos aos entrevistados de que maneira eles achavam que os recursos (técnicos e financeiros) para efetivar as ações do Faz Cidadão no município estavam sendo disponibilizados pelo Governo do Estado. Tanto em Saúde quanto em Umburanas, 47% dos entrevistados consideraram na média geral como sendo boa a disponibilização de tais recursos. Outros elementos também foram importantes para avaliar o Indicador de Fortalecimento da Economia Local, entre os quais destacamos o rendimento médio mensal da população (tabela 25). TABELA 25 - PROPORÇÃO DE PESSOAS DE 10 ANOS OU MAIS DE IDADE, POR CLASSES DE RENDIMENTO NOMINAL MENSAL, DO PIEMONTE DA DIAMANTINA E DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS - BAHIA, 2000 Classes de rendimento nominal mensal (salário mínimo)¹ Estado Região Econômica Município Total Até 1 Mais de 1 a 2 Mais de 2 a 3 Mais de 3 a 5 Mais de 5 a 10 Mais de 10 a 20 Mais de 20 Sem rendimento BAHIA 10.389.118 27,4 11,7 4,0 3,8 3,0 1,3 0,7 48,1 Piemonte da Diamantina 446.325 33,4 9,3 2,7 2,5 1,6 0,5 0,2 49,8 Saúde 9.239 34,0 7,7 2,3 2,2 1,6 0,1 0,0 52,1 Umburanas 10.832 38,3 8,6 2,0 1,2 1,1 0,1 0,3 48,4 Fonte: IBGE. Censo Demográfico 2000 - Microdados da Amostra 1 - Salário mínimo utilizado: R$ 151,00. Quando analisamos a tabela anterior e correlacionamos suas informações com outras do Censo Demográfico (IBGE, 2000) contidas nas tabelas 13 e 14, percebemos o quanto a situação sócio-econômica desses municípios, mesmo com todo o otimismo da sociedade refletido nas entrevistas, é bastante precária. Em ambos, 50% em média da PEA não têm rendimento, e 35% ganham até um salário mínimo (tabela 25), sendo que mais de 60% das famílias possuem renda per capita de até ½ salário mínimo (tabela 14), que entre outras questões estão vinculadas ao 128 alto grau de informalidade (Saúde 74,94% e Umburanas 93,43%) verificado nos municípios (tabela 13). Aqui, fica mais evidente que os indicadores econômicos por si só não se explicam. Toda essa situação irá se refletir em diversos elementos sócio-econômicos que vão desde o suprimento às questões educacionais, passando pelo atendimento às necessidades básicas de saúde, saneamento e pelas condições de habitação, até a participação cidadã. 4.3. Inovação na Gestão Pública De uma forma simplificada, pode ser entendida como dotar o setor público de maior capacidade de gestão, com ações voltadas para atender às demandas de desenvolvimento humano e econômico e com capacidades gerenciais que permitam caracterizar tais ações, como eficientes e eficazes. Partindo desse pressuposto, fizemos algumas perguntas aos membros do Fórum de D.L. – das quais, selecionamos três – com o objetivo de identificarmos o grau de democratização da gestão pública local, assim como, o nível de engajamento da Administração Municipal com o Programa Faz Cidadão (tabelas 26 e 27). 129 TABELA 26 – AVALIAÇÃO DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL, QUANTO A INOVAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL DE SAÚDE – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15INOVAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS TOTAL MÉDIA Participação da população na gestão dos recursos 3 3 5 5 2 4 3 3 2 4 3 1 2 3 3 46 3 Autonomia dos secretários municipais 4 3 3 4 3 3 5 3 3 3 4 1 2 3 3 47 3 Adesão do governo local ao Programa Faz Cidadão 5 4 5 5 3 4 5 4 3 4 4 5 3 4 4 62 4 SOMATÓRIO DO INDICADOR 12 10 13 14 8 11 13 10 8 11 11 7 7 10 10 155 3 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho TABELA 27 – AVALIAÇÃO DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL, QUANTO A INOVAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL DE UMBURANAS – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15INOVAÇÃO NA GESTÃO PÚBLICA NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS TOTAL MÉDIA Participação da população na gestão dos recursos 4 1 3 1 2 1 3 4 2 3 1 2 3 1 4 35 2 Autonomia dos secretários municipais 3 1 2 1 5 2 3 5 3 2 2 3 2 5 2 41 3 Adesão do governo local ao Programa Faz Cidadão 4 1 2 2 2 2 3 5 2 1 2 4 2 5 3 40 3 SOMATÓRIO DO INDICADOR 11 3 7 4 9 5 9 14 7 6 5 9 7 11 9 116 3 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho 130 A primeira questão foi sobre a participação da comunidade na gestão dos recursos financeiros. Aproximadamente 50% dos entrevistados, em Saúde, avaliaram como sendo boa sua participação na gestão dos recursos, alguns chegando a opinar como sendo ótima ou excelente. Porém, contrariando o otimismo dos membros do fórum, quando entrevistamos a Dra. Marilene Rocha, a mesma avaliou essa participação da comunidade como sendo regular e justificou: Tem que ter a parceria poder público e sociedade civil. Fiz o orçamento participativo pela primeira vez que eles nunca souberam. Fui nas comunidades quando fui fazer o orçamento da Prefeitura e perguntei: o que é que vocês querem para aqui? O que eles diziam eu ia anotando para daí então fazer o orçamento. [...] eu ainda considero regular, [...] apesar de estarmos fazendo o orçamento participativo. [...] a gente pede para fazer o orçamento, e faz por aquele orçamento participativo quais são as prioridades, nem sempre saem as prioridades. (Entrevista com Marilene Rocha, Prefeita de Saúde, 2004) Dos entrevistados de Umburanas 1/3 avaliou como inexpressiva a participação da população na gestão de recursos, apesar de que, na média geral, a participação seria considerada regular. Das três variáveis que compõem o indicador em análise, essa foi a que obteve a menor nota em Umburanas. Conforme já explicado anteriormente, não temos a opinião dos membros do poder público local para que pudéssemos fazer comparações. Na segunda variável desse indicador, foi feita uma pergunta sobre a autonomia do secretariado municipal, no cômputo geral, os membros do fórum de Saúde avaliaram como boa a autonomia dos secretários municipais, apesar de nenhum querer emitir maiores considerações sobre tal opinião, mesmo o único que assinalou como inexpressivo esse item. Em Umburanas, das três variáveis do indicador de Inovação na Gestão Pública, essa foi a que obteve maior pontuação na média geral, sendo considerada boa pelos membros do fórum, a autonomia dos secretários municipais de Umburanas. 131 Buscando compreender como estava o processo de engajamento da administração municipal com o Faz Cidadão, perguntamos como poderia ser avaliada a adesão do governo local ao Programa. Em Saúde, esse item foi o que obteve maior média geral entre todas as variáveis selecionadas, sendo classificada como excelente. A maioria dos entrevistados disse que a prefeitura dá todo o apoio para que as reuniões do fórum ocorram, participando efetivamente da mesma, mandando seus representantes (secretários municipais e outros) e buscando ao máximo, recursos para a realização das obras que estejam vinculadas à Agenda de Desenvolvimento Local. Durante as entrevistas, as palavras da Prefeita de Saúde, corroboraram com a opinião dos entrevistados, a mesma, quando indagada como avaliava sua influência na organização e tomada de decisão do fórum, acrescentou: O Prefeito é aquela pessoa que detém o poder e que pode. Por exemplo, se eu não desse sustentabilidade, se eu não botasse transporte de graça, se eu não desse alimentação para eles virem se não quisesse estar presente, por que são poucas pessoas que podem também fazer as suas reinvidicações, ai com certeza o Fórum não existiria. Eu não gosto que as pessoas que vão para o Fórum, tenham conotação política, eles chegam lá e todas as associações são tratadas de forma igual, seja de partido A, de partido B ou de partido C. Eu não trato da questão política no sentido partidário, eu trato que sim, que a gente procura, que a gente vai buscar, que tá atrás de convênio tal com o governador. Não precisa tá sendo política. (Entrevista com Marilene Rocha, Prefeita de Saúde, 2004) Ao indagarmos os membros do fórum de Saúde sobre quais seriam os obstáculos que a administração local encontrava para viabilizar os projetos previstos na Agenda de D. L., a maioria alegou a falta de recursos financeiros. Mais uma vez, percebemos o discurso afinado entre os representantes da sociedade civil e a gestora municipal, quando a mesma declara: 132 Os obstáculos maiores mesmos são os próprios obstáculos financeiros, as Prefeituras hoje sobrevivem de forma precaríssima, o que se tem de recurso mal dá para pagar a folha, eu vivo trabalhando no vermelho. (Entrevista com Marilene Rocha, Prefeita de Saúde, 2004) Contrariamente ao que foi visto em Saúde, para a maioria dos membros do Fórum de D.L. de Umburanas (47%), a adesão do governo local ao Faz Cidadão tem sido regular, apesar de que, no cômputo geral, a avaliação média de tal item é boa. Porém, muitos reclamaram da falta de empenho da administração local para que as ações previstas na Agenda de D.L. fossem implementadas. Apesar da maioria dos entrevistados de Umburanas classificarem o Programa Faz Cidadão como ótimo ou excelente, consideram que o resultado do mesmo no município não tem sido melhor por causa da inoperância do governo local. As palavras da Prefeita de Saúde deixam claro, em sua opinião, qual deveria ser a postura do gestor local, visando ao diálogo com a sociedade e a busca de recursos que viessem beneficiar o território sobre a sua responsabilidade. De acordo com suas declarações: Se o Prefeito também souber levar, trabalhar de tal forma que a comunidade se sinta acolhida e segura no sentido de trabalhar dessa forma, democrática e de respeito ao cidadão [...]. Eu conheço município onde o Prefeito diz que tem que ser assim, tem que ser assado as pessoas, o fórum não progrediu, não foi, por que ele ditava as pessoas que deviam tá fazendo parte, que deviam tá participando e ai realmente descamba. (Entrevista com Marilene Rocha, Prefeita de Saúde, 2004) Entendemos também que, tanto a inserção de recursos técnicos (fax, computador, internet), quanto a elaboração e utilização de alguns instrumentos de gestão (quadro 7), ajudariam no processo de inovação da gestão pública. 133 QUADRO 7 – INSTRUMENTOS DE GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL EXISTENTE NOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS, BAHIA – 2001 INSTRUMENTOS DE GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL SAÚDE UMBURANAS • Lei Orgânica Municipal; • Plano Plurianual de Investimentos (PPA); • Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); • Lei de Orçamento Anual (LOA); • Lei de Perímetro Urbano; • Código de Posturas; • Código de Vigilância Sanitária; • Cadastro e/ou bancos de dados de saúde informatizados; • Cadastro e/ou bancos de dados da educação informatizados; • Cadastro e/ou bancos de dados de patrimônio informatizados; • Contabilidade informatizada; • Controle da execução orçamentária informatizado; • Cadastro de funcionários informatizado; • Folha de pagamento informatizado; • Cadastro imobiliário; • Conselho na área de educação; • Conselho na área de saúde; • Fundo municipal na área de saúde; • Conselho de assistência social; • Fundo municipal na área de assistência social; • Conselho na área de emprego/trabalho; • Outros conselhos de política setoriais. • Lei Orgânica Municipal; • Plano Plurianual de Investimentos (PPA); • Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO); • Lei de Orçamento Anual (LOA); • Lei de Perímetro Urbano; • Código de Obras; • Cadastro e/ou bancos de dados de saúde informatizados; • Cadastro e/ou bancos de dados de patrimônio informatizados; • Contabilidade informatizada; • Cadastro de funcionários informatizado; • Folha de pagamento informatizado; • Conselho na área de saúde; • Conselho de assistência social; • Fundo municipal na área de assistência social. Fonte: IBGE. Perfil dos Municípios Brasileiros - Gestão Pública, 2001 Elaborado por Antonio Muniz Filho 134 Observa-se que em Saúde, apesar de não ser ainda o ideal, o número de Instrumentos é bem mais significativo que em Umburanas, onde destacamos Código de Vigilância Sanitária, e especificamente para a educação a existência de Banco de Dados Infirmatizado e do Conselho de Educação, além de outros instrumentos tais como o Conselho de Emprego/Trabalho e Cadastro Imobiliário. Ainda constatamos in loco que em Saúde existe o Conselho do Meio Ambiente e grande parte dos setores da prefeitura são informatizados e conectados à internet, com destaque para o setor de arrecadação tributária, o que, relativizando, em parte pode ajudar a compreender a causa do aumento significativo na arrecadação das receitas próprias do município (406%), no período entre 1999/2002 (tabela 15). Vale ressaltar que o uso das técnicas e recursos informacionais é algo recente na sociedade e, principalmente, nas administrações públicas locais. No entanto, considerando o caráter modernizador da gestão pública representado pela aplicação das técnicas, implementação e uso dos instrumentos de gestão municipal, podemos afirmar, segundo os estudos sobre território, espaço e tempo realizados por Castells, 2000; Harvey, 1992; Santos, 1996 e 1997 que, diversos municípios baianos, principalmente inseridos no Faz Cidadão, entre os quais, destacamos alguns que conhecemos a realidade (Quixabeira e Umburanas) encontram-se, infelizmente, ainda no período Pré-moderno. 135 4.4. Gestão Ambiental e uso racional dos recursos naturais A dimensão ambiental, apesar de ter ficado relegada a segundo plano durante algumas décadas, na atualidade, vem fazendo parte dos diversos ciclos de debates, principalmente sobre o desenvolvimento sustentável em que o cerne da questão é como se utilizar dos recursos naturais existentes de maneira racional, permitindo que as gerações futuras possam, também, usufruir dos mesmos recursos. Partindo desse pressuposto, podemos afirmar que, de imediato, nos deparamos com uma questão preocupante: como ocorrerá tal preservação ambiental nos diversos locais que apresentam situação sócio-econômica semelhante ou pior que a dos municípios pesquisados. Tal indicador – Gestão ambiental e Uso racional dos recursos naturais – foi o que obteve a menor média geral entre todos os itens, em ambos os municípios (tabelas 28 e 29). Sendo que a variável que obteve a menor pontuação também em ambos os municípios foi a que tratava da conscientização da comunidade sobre a problemática ambiental. A média final dada pelos membros do fórum de Saúde para o item em questão foi regular, em Umburanas a situação é mais critica, 53% dos entrevistados assinalam como sendo inexpressiva a conscientização da comunidade local acerca das questões ambientais. Em nosso entendimento, tal quadro não sofrerá mudanças a médio, quiçá longo prazo, se não houver uma significativa melhoria no trabalho de educação ambiental que vem sendo realizado nos municípios. 136 TABELA 28 – AVALIAÇÃO DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL, SOBRE A GESTÃO AMBIENTAL E O USO RACIONAL DOS RECURSOS NATURAIS DO MUNICÍPIO DE SAÚDE – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15GESTÃO AMBIENTAL E USO RACIONAL DOS RECURSOS NATURAIS NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS TOTAL MÉDIA Conscientização da comunidade sobre a problemática ambiental 4 2 3 1 3 3 1 3 2 4 2 1 2 1 2 34 2 Desempenho da prefeitura no tratamento das questões ambientais 5 3 4 3 3 4 4 3 2 3 3 1 3 3 4 48 3 Trabalho de educação ambiental realizado no município 4 3 4 2 4 3 1 4 2 4 3 1 3 4 3 45 3 SOMATÓRIO DO INDICADOR 13 8 11 6 10 10 6 10 6 11 8 3 8 8 9 127 3 Fonte: Pesquisa de campo Elaborada por Antonio Muniz Filho TABELA 29 – AVALIAÇÃO DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL, SOBRE A GESTÃO AMBIENTAL E O USO RACIONAL DOS RECURSOS NATURAIS DO MUNICÍPIO DE UMBURANAS – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15GESTÃO AMBIENTAL E USO RACIONAL DOS RECURSOS NATURAIS NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS TOTAL MÉDIA Conscientização da comunidade sobre a problemática ambiental 2 1 2 1 1 1 2 3 1 1 1 2 2 1 2 23 2 Desempenho da prefeitura no tratamento das questões ambientais 4 1 2 2 2 1 3 1 1 1 2 2 2 1 2 27 2 Trabalho de educação ambiental realizado no município 2 1 2 2 2 1 5 2 1 1 2 1 2 1 3 28 2 SOMATÓRIO DO INDICADOR 8 3 6 5 5 3 10 6 3 3 5 5 6 3 7 78 2 Fonte: Pesquisa de campo Elaborada por Antonio Muniz Filho 137 Fo to : A nt on io M un iz A maioria dos entrevistados de Umburanas consideraram como inexpressiva a conscientização da comunidade sobre as questões ambientais, porém, tal avaliação aparece como regular na média geral. Para os entrevistados de Saúde, mesmo com a inexpressiva conscientização da sociedade local quanto às questões ambientais, tem sido realizado no município um bom trabalho educativo, buscando despertar tal consciência ecológica. Uma parcela significativa dos membros do Fórum de D.L. de Saúde reforçaram esse item, assinalando que a prefeitura tem tido um bom desempenho no tratamento das questões ambientais no município. Esperamos que esse otimismo se transforme numa próspera realidade, principalmente, se considerarmos que a localidade possui uma belíssima paisagem natural (foto 20). FOTO 20: VISTA PANORÂMICA DA CIDADE DE SAÚDE - BA Durante as pesquisas de campo, observamos que o processo de degradação ambiental em Saúde é intenso, o que nos dá um exemplo ilustrativo do quanto a 138 Fo to : A nt on io M un iz questão ambiental no município ainda precisa de ações mais imediatas, eficazes e duradouras (foto 21). FOTO 21: OLHOS D’ÁGUA, NASCENTE DEGRADADA - SAÚDE Na avaliação dos membros do fórum de Umburanas o desempenho da prefeitura no tratamento das questões ambientais foi considerado de inexpressivo à regular. Além das questões de infra-estrutura urbana que devem merecer uma atenção especial, a administração local precisa criar melhores condições para o oferecimento de produtos de qualidade confiável à sociedade (foto 22). Destacamos que um maior empenho da vigilância sanitária, fiscalizando as formas de produção, armazenagem e comercialização de produtos, principalmente os de origem animal e vegetal é algo que precisa urgentemente entrar na pauta de discussões sobre qualidade de vida, que envolve entre outras questões a gestão de recursos naturais. 139 Fo to : A nt on io M un iz FOTO 22: ALIMENTOS EXPOSTOS NA FEIRA LIVRE – UMBURANAS 4.5. Mobilização da Sociedade Diversos autores, em suas abordagens acerca do desenvolvimento local destacam a importância da participação popular como um dos principais elementos responsáveis pelo processo de implantação, execução e avaliação de tais políticas. Conforme assinalam Costa e Cunha (2003, p. 79): O envolvimento comunitário na formação, execução e acompanhamento das políticas de desenvolvimento, aliado a maior transparência da vida política, contribui para sua sustentabilidade, na medida em que a identificação coletiva com propósitos e meios dificulta as descontinuidades por força de caprichos particularistas dos dirigentes ou atores. Ainda, segundo os autores, algumas instituições financiadoras, principalmente internacionais, exigem como contrapartida a participação da comunidade em todo o processo referente às políticas de desenvolvimento local. O Faz Cidadão também coloca como um dos pontos fundamentais, a mobilização e participação da 140 Fo to : A nt on io M un iz sociedade, tanto no processo de implantação quanto no “sucesso” das ações do Programa nos municípios. Tanto no PDLIS de Saúde quanto no de Umburanas, uma das metas é fortalecer e ampliar o número de associações existentes nos mesmos. Inicialmente, tínhamos a intenção de saber quantas associações existiam nos municípios antes e após a implantação do Programa para avaliarmos se, a partir do Faz Cidadão, havia ocorrido uma maior integração entre os indivíduos em busca de ações que pudessem atender à coletividade. Porém, além das informações coletadas nas entrevistas, não conseguimos qualquer dado concreto – mesmo nas prefeituras – que indicassem exatamente quantas associações existiam nos municípios. Podemos perceber que uma grande parcela das associações de Saúde, encontra-se bastante articulada com o poder público local, sendo que uma delas, a Associação Comunitária de Saúde – ACOSA, é a mantenedora de uma rádio comunitária, a Saúde FM (foto 23). FOTO 23 - RÁDIO SAÚDE FM - SAÚDE 141 Na média geral, os entrevistados de Saúde consideram boa a atuação das associações municipais (tabela 30). Essa é mais uma opinião, também compartilhada pela prefeita, ao ser indagada sobre a atuação das associações municipais, respondeu: Hoje eu acho que elas estão até com um patamar bom, agora mesmo eu, nós fomos beneficiados, o uniforme que eu consegui com a SECOMP, preparando mesmo para que eles se tornem da vez mais independentes, se programou um uniforme e eu foi na SECOMP e consegui, e eles já estão tendo mais uma visão, já estão se reunindo assim sem precisar muito da Prefeitura, que no inicio eu dava aquela sustentação de tudo, ia lá para providenciar cópia de ata, tudo, então a gente já está conseguindo de forma rudimentar mas eu considero até boa. Se para o patamar que aqui não tinha, ninguém ia querer associação nenhuma, ia achar que não vai dar dinheiro, vai dar isso, hoje já tem consciência. (Entrevista com Marilene Rocha, Prefeita de Saúde, 2004) Os membros do Fórum de D.L. de Umburanas, em sua maioria, assinalaram como sendo regular a atuação das associações municipais. (tabela 31). De uma forma geral, os membros do fórum de ambos os municípios disseram que muitas pessoas acham que associação “não serve para nada” e outros, que as associações só se reúnem quando se fala na vinda para o município de projetos que irão dar dinheiro às mesmas. Destacamos novamente, que muitas associações se enquadram na situação que já descrevemos em outra oportunidade, ou seja, criadas e mantidas com o aval da prefeitura ou de políticos – principalmente os locais – que acabam, em algumas situações, retirando mais proveito das entidades que as ajudando como se anseia. 142 TABELA 30 – AVALIAÇÃO DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL QUANTO A MOBILIZAÇÃO DA SOCIEDADE LOCAL NO MUNICÍPIO DE SAÚDE – BAHIA , 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15MOBILIZAÇÃO DA SOCIEDADE NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS TOTAL MÉDIA Atuação das associações municipais 5 3 4 3 2 3 5 3 3 5 5 2 2 2 3 50 3 Atuação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local 4 3 4 5 2 4 3 5 3 4 3 5 2 4 3 54 4 Contribuição do cidadão para as mudanças políticas e sócio-econômicas 4 3 4 3 3 5 4 4 3 3 5 3 2 3 4 53 4 SOMATÓRIO DO INDICADOR 13 9 12 11 7 12 12 12 9 12 13 10 6 9 10 157 3 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho TABELA 31 – AVALIAÇÃO DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL QUANTO A MOBILIZAÇÃO DA SOCIEDADE LOCAL NO MUNICÍPIO DE UMBURANAS – BAHIA , 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15MOBILIZAÇÃO DA SOCIEDADE NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS TOTAL MÉDIA Atuação das associações municipais 3 2 3 2 2 3 2 2 2 1 1 2 2 2 1 30 2 Atuação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local 2 1 3 3 2 3 3 4 3 4 3 3 3 2 4 43 3 Contribuição do cidadão para as mudanças políticas e sócio-econômicas 3 2 4 3 3 1 4 4 3 2 4 4 4 2 4 47 3 SOMATÓRIO DO INDICADOR 8 5 10 8 7 7 9 10 8 7 8 9 9 6 9 120 3 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho 143 Inserimos uma questão que procurava compreender como o indivíduo, enquanto cidadão, avaliava a sua contribuição para as mudanças políticas e sócio- econômicas do município. Em Saúde, os entrevistados avaliaram em média como sendo ótimo. O fato curioso é que em Umburanas essa foi a variável que obteve a maior pontuação na média geral. Apesar de (47%) dos entrevistados assinalarem que são ótimas suas contribuições para o desenvolvimento não foi possível identificar tal fato. Considerando o aspecto do engajamento político da sociedade, percebemos uma enorme contradição na avaliação dos membros do fórum de Umburanas, porque, apesar da falta de credibilidade do Administrador Local assinalada pela maioria dos entrevistados, foi eleito como sucessor para o mandato 2005-2008, um grande aliado do Prefeito (Joel Muniz), que coincidentemente havia sido o primeiro coordenador do Fórum de Desenvolvimento Local de Umburanas28. Contraditoriamente, a Prefeita de Saúde (Dra. Marilene Rocha), tão elogiada pelos membros do fórum, até da oposição, não conseguiu se reeleger. Buscando ainda compreender se os membros do fórum tinham noção do seu papel de representantes da sociedade civil e gestores da Agenda de D.L., perguntamos aos mesmos que avaliação faziam de sua atuação como membros do Fórum de Desenvolvimento Local. A maioria dos entrevistados de Saúde considerou ótima. Contudo, a maioria dos entrevistados de Umburanas avaliou como sendo boa. Porém, algo muito importante vale aqui ser assinalado, praticamente todos os membros de ambos os fóruns não souberam indicar quais os projetos previstos na Agenda de D.L. que já haviam sido votados na Câmara de Vereadores e/ou implementados no município. Na verdade, a maioria achava que qualquer obra realizada no município estava vinculada ao Faz Cidadão. Isso demonstra claramente 28 Vale ressaltar que os membros do fórum são representantes de diversas categorias (grupos jovens, associações, sindicatos, entidades religiosas) não apenas da prefeitura, e aqui para nossa pesquisa suas opiniões refletem em parte as idéias defendidas pelos grupos aos quais representam. 144 que, apesar da grande freqüência às reuniões do fórum, conforme assinalado em outra questão, poucos sabem realmente o significado da sua representatividade enquanto membro do Fórum de D.L. e de suas atribuições que seriam a de “acompanhar e avaliar a implantação das ações identificadas na agenda local”, conforme estão descritas no Termo de Compromisso pelo DLIS municipal (anexo D). Em síntese, observamos que, do total de pontos conferidos aos Indicadores de desenvolvimento local, os membros do Fórum de D.L. de Saúde apontaram a Inclusão Social como a dimensão do desenvolvimento local que mais tem se destacado no município, atribuindo-lhe 165 pontos, seguida pela Mobilização da Sociedade (157 pontos), Inovação na gestão pública (155 pontos), Fortalecimento da economia local (144 pontos) e por último Gestão ambiental e uso racional dos recursos naturais com 127 pontos (tabela 32). Para os membros do Fórum de D.L. de Umburanas, as Dimensões do desenvolvimento local de maior destaque no município são a Inclusão Social e a Mobilização da Sociedade, que receberam cada uma 120 pontos, seguidas pela Inovação na gestão pública (116 pontos), Fortalecimento da economia local (101 pontos) e por último, coincidentemente, Gestão ambiental e uso racional dos recursos naturais com apenas 78 pontos (tabela 33). Vale destacar que a dimensão que recebeu a menor pontuação em Saúde, obteve, ainda assim, um resultado mais significativo que as duas dimensões que receberam a maior pontuação em Umburanas. No somatório dos Indicadores de desenvolvimento local há uma diferença maior que 200 pontos na avaliação dos membros do fórum de Saúde em relação aos membros do fórum de Umburanas sobre as perspectivas do desenvolvimento local nos municípios (tabelas 32 e 33). 145 TABELA 32 - MATRIZ DE AVALIAÇÃO DOS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO LOCAL E SUAS VARIÁVEIS DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 RESULTADO DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO LOCAL (INDICADORES) NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS TOTAL MÉDIA Inclusão Social (TI) 12 12 13 13 8 9 13 12 8 12 13 10 7 11 12 165 4 Qualidade dos serviços públicos oferecidos à comunidade local 4 4 4 5 3 3 4 4 3 4 3 3 2 4 4 54 4 Empenho do governo local para melhorar a qualidade de vida da população 4 5 5 5 3 3 5 3 3 4 5 3 3 4 4 59 4 Melhoria nas condições das habitações e saneamento básico 4 3 4 3 2 3 4 5 2 4 5 4 2 3 4 52 3 Fortalecimento da economia local (TI) 10 11 14 10 7 9 9 9 8 10 10 8 9 8 12 144 3 Política local de geração de emprego e renda 3 5 5 3 2 3 4 3 3 3 2 2 3 2 4 47 3 Valorização da economia local 4 3 5 4 3 3 3 3 3 3 3 1 3 3 4 48 3 Recursos (técnicos e financeiros) disponibilizados pelo Estado para o D. L. 3 3 4 3 2 3 2 3 2 4 5 5 3 3 4 49 3 Inovação na gestão pública (TI) 12 10 13 14 8 11 13 10 8 11 11 7 7 10 10 155 3 Participação da população na gestão dos recursos 3 3 5 5 2 4 3 3 2 4 3 1 2 3 3 46 3 Autonomia dos secretários municipais 4 3 3 4 3 3 5 3 3 3 4 1 2 3 3 47 3 Adesão do governo local ao Programa Faz Cidadão 5 4 5 5 3 4 5 4 3 4 4 5 3 4 4 62 4 Gestão ambiental e uso racional dos recursos naturais (TI) 13 8 11 6 10 10 6 10 6 11 8 3 8 8 9 127 3 Conscientização da comunidade sobre a problemática ambiental 4 2 3 1 3 3 1 3 2 4 2 1 2 1 2 34 2 Desempenho da prefeitura no tratamento das questões ambientais 5 3 4 3 3 4 4 3 2 3 3 1 3 3 4 48 3 Trabalho de educação ambiental realizado no município 4 3 4 2 4 3 1 4 2 4 3 1 3 4 3 45 3 Mobilização da sociedade (TI) 13 9 12 11 7 12 12 12 9 12 13 10 6 9 10 157 3 Atuação das associações municipais 5 3 4 3 2 3 5 3 3 5 5 2 2 2 3 50 3 Atuação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local 4 3 4 5 2 4 3 5 3 4 3 5 2 4 3 54 4 Contribuição do cidadão para as mudanças políticas e sócio-econômicas 4 3 4 3 3 5 4 4 3 3 5 3 2 3 4 53 4 SOMATÓRIO DOS INDICADORES 60 50 63 54 40 51 53 53 39 56 55 38 37 46 53 748 3 CRITÉRIOS DE VALORAÇÃO DAS DIMENSÕES/VARIÁVEIS DO DESENVOLVIMENTO LOCAL Conceito Inexpressivo Regular Bom Ótimo Excelente Pontuação 1 2 3 4 5 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho Nota: TI = Total de pontos atribuídos ao Indicador 146 TABELA 33 - MATRIZ DE AVALIAÇÃO DOS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO LOCAL E SUAS VARIÁVEIS DOS MUNICÍPIOS DE UMBURANAS – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 RESULTADO DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO LOCAL (INDICADORES) NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS TOTAL MÉDIA Inclusão Social (TI) 11 3 6 6 5 7 11 14 7 4 7 9 8 10 12 120 3 Qualidade dos serviços públicos oferecidos à comunidade local 4 1 2 2 2 2 3 5 2 1 2 2 3 4 4 39 3 Empenho do governo local para melhorar a qualidade de vida da população 4 1 2 2 1 3 5 5 3 2 2 3 3 4 4 44 3 Melhoria nas condições das habitações e saneamento básico 3 1 2 2 2 2 3 4 2 1 3 4 2 2 4 37 2 Fortalecimento da economia local (TI) 9 4 6 9 5 6 8 8 6 6 4 7 6 7 10 101 2 Política local de geração de emprego e renda 2 1 2 2 1 2 2 1 2 1 1 2 2 4 4 29 2 Valorização da economia local 3 2 2 5 1 1 3 2 2 3 1 1 2 1 2 31 2 Recursos (técnicos e financeiros) disponibilizados pelo Estado para o D. L. 4 1 2 2 3 3 3 5 2 2 2 4 2 2 4 41 3 Inovação na gestão pública (TI) 11 3 7 4 9 5 9 14 7 6 5 9 7 11 9 116 3 Participação da população na gestão dos recursos 4 1 3 1 2 1 3 4 2 3 1 2 3 1 4 35 2 Autonomia dos secretários municipais 3 1 2 1 5 2 3 5 3 2 2 3 2 5 2 41 3 Adesão do governo local ao Programa Faz Cidadão 4 1 2 2 2 2 3 5 2 1 2 4 2 5 3 40 3 Gestão ambiental e uso racional dos recursos naturais (TI) 8 3 6 5 5 3 10 6 3 3 5 5 6 3 7 78 2 Conscientização da comunidade sobre a problemática ambiental 2 1 2 1 1 1 2 3 1 1 1 2 2 1 2 23 2 Desempenho da prefeitura no tratamento das questões ambientais 4 1 2 2 2 1 3 1 1 1 2 2 2 1 2 27 2 Trabalho de educação ambiental realizado no município 2 1 2 2 2 1 5 2 1 1 2 1 2 1 3 28 2 Mobilização da sociedade (TI) 8 5 10 8 7 7 9 10 8 7 8 9 9 6 9 120 3 Atuação das associações municipais 3 2 3 2 2 3 2 2 2 1 1 2 2 2 1 30 2 Atuação dos membros do Fórum de Desenvolvimento Local 2 1 3 3 2 3 3 4 3 4 3 3 3 2 4 43 3 Contribuição do cidadão para as mudanças políticas e sócio-econômicas 3 2 4 3 3 1 4 4 3 2 4 4 4 2 4 47 3 SOMATÓRIO DOS INDICADORES 47 18 35 32 31 28 47 52 31 26 29 39 36 37 47 535 2 CRITÉRIOS DE VALORAÇÃO DAS DIMENSÕES/VARIÁVEIS DO DESENVOLVIMENTO LOCAL Conceito Inexpressivo Regular Bom Ótimo Excelente Pontuação 1 2 3 4 5 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho Nota: TI = Total de pontos atribuídos ao Indicador 147 4.6. Repercussões do Programa Faz Cidadão nos Municípios de Saúde e Umburanas Conforme explicitamos anteriormente, tal indicador não contempla diretamente as cinco dimensões do desenvolvimento local utilizadas ao longo desta pesquisa para analisar o Programa Faz Cidadão. Porém, consideramos importante acrescentá–lo, porque o mesmo reflete, em parte, o entendimento dos membros do fórum sobre o Programa Faz Cidadão e seus impactos no município. Inicialmente, perguntamos aos entrevistados como vinha ocorrendo a implantação das ações prioritárias previstas na Agenda de Desenvolvimento Local. Mesmo em Saúde, tendo a maioria dos entrevistados, assinalado como sendo boa e em Umburanas como regular, na média geral para ambos os municípios tal indicador teve uma boa avaliação (tabelas 34 e 35). No segundo momento, indagamos como poderiam ser avaliados os resultados do Faz Cidadão para o desenvolvimento municipal, na média geral os membros do fórum de Saúde consideraram como ótimo, e os de Umburanas, apenas como sendo bom. Nos terceiro e último itens, questionamos como a comunidade local classificaria o Faz Cidadão. Coincidentemente, entre todas as variáveis analisadas ao longo desta pesquisa, essa foi a variável que obteve a maior pontuação geral e média em ambos os municípios, isso demonstra a importância e credibilidade dada pela sociedade a tal política territorial. Infelizmente, percebemos certas contradições que necessitam de uma avaliação mais detalhada quem sabe em outro momento oportuno, ficam aqui, apenas algumas indagações. 148 TABELA 34 – AVALIAÇÃO DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL, SOBRE AS REPERCUSSÕES DO PROGRAMA FAZ CIDADÃO NO MUNICÍPIO DE SAÚDE – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15REPERCUSSÕES DO PROGRAMA FAZ CIDADÃO NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS TOTAL MÉDIA Implementação das ações prioritárias previstas na Agenda de D.L. 5 3 4 3 3 4 4 3 3 4 4 2 2 3 3 50 3 Resultados do Faz Cidadão para o desenvolvimento municipal 5 4 5 4 3 3 4 3 3 4 5 5 4 3 4 59 4 Classificação do Programa Faz Cidadão pela sociedade local 5 4 5 5 3 3 5 3 4 4 5 5 3 4 4 62 4 SOMATÓRIO DO INDICADOR 15 11 14 12 9 10 13 9 10 12 14 12 9 10 11 171 4 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho TABELA 35 – AVALIAÇÃO DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL, SOBRE AS REPERCUSSÕES DO PROGRAMA FAZ CIDADÃO NO MUNICÍPIO DE UMBURANAS – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADO 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15REPERCUSSÕES DO PROGRAMA FAZ CIDADÃO NOTAS ATRIBUÍDAS AS VARIÁVEIS TOTAL MÉDIA Implementação das ações prioritárias previstas na Agenda de D.L. 5 1 3 2 2 2 3 4 2 3 3 2 3 2 2 39 3 Resultados do Faz Cidadão para o desenvolvimento municipal 5 2 3 2 3 2 5 5 2 3 3 4 4 4 4 51 3 Classificação do Programa Faz Cidadão 5 4 5 5 4 4 4 5 2 3 3 4 4 4 5 61 4 SOMATÓRIO DO INDICADOR 15 7 11 9 9 8 12 14 6 9 9 10 11 10 11 151 3 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho 149 Apesar do otimismo e expectativa demonstrados pelos membros do Fórum de D.L. dos municípios pesquisados a respeito do Faz Cidadão, percebemos, ao longo da pesquisa, principalmente nas entrevistas, que poucos sabem efetivamente o que é o Programa, qual a sua origem e objetivos específicos, muito menos quais os elementos essenciais para a efetivação de uma política de desenvolvimento local. Solicitando aos entrevistados que indicassem por ordem de importância o que consideravam como fundamental para o desenvolvimento local, obtivemos os seguintes resultados: na avaliação dos membros do Fórum de D.L. de Saúde (figura 9), foi apontado como prioridade a Inclusão Social (25%), que aparece tecnicamente empatada com o Fortalecimento da economia local (24%), seguida pela Mobilização da Sociedade (20%), acompanhada por Gestão ambiental e uso racional dos recursos naturais (18%), sendo a Inovação na gestão pública (13%), o último indicador assinalado pelos entrevistados. Em nosso entendimento, tal avaliação tem como uma possível justificativa, a elevada credibilidade depositada na gestão pública pela sociedade, conforme declarações de alguns membros do Fórum de Desenvolvimento Local de Saúde (tabela 36). Os membros do fórum de Umburanas, como eram de se esperar, apresentaram outras perspectivas em relação ao grau de importância dado aos Indicadores do desenvolvimento local (figura 10). Ou seja, o primeiro item assinalado foi a Gestão ambiental e uso racional dos recursos naturais (25%), seguido pela Mobilização da Sociedade (21%), sendo que os demais itens obtiveram notas bastante próximas, Inovação na gestão pública (19%), Inclusão Social (18%) e Fortalecimento da economia local (17%). Percebemos que, diferentemente da avaliação feita pelos entrevistados de Saúde, a Inclusão Social não foi um item muito valorizado pelos membros do fórum de Umburanas (tabela 37). 150 Inclusão social 18% Fortalecimento da economia local 17% Inovação na gestão pública 19% Gestão ambiental e uso racional dos recursos naturais 25% Mobilização da sociedade 21% FIGURA 10 GRAU DE IMPORTÂNCIA DOS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO LOCAL SEGUNDO OS MEMBROS DO FÓRUM DE UMBURANAS BAHIA - 2004 Fonte: Pesquisa de campo, 2004. Elaborada por Antonio Muniz Filho FIGURA 9 GRAU DE IMPORTÂNCIA DOS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO LOCAL SEGUNDO OS MEMBROS DO FÓRUM DE SAÚDE BAHIA - 2004 Inclusão social 25% Fortalecimento da economia local 24% Inovação na gestão pública 13% Gestão ambiental e uso racional dos recursos naturais 18% Mobilização da sociedade 20% Fonte: Pesquisa de campo, 2004. Elaborada por Antonio Muniz Filho 151 TABELA 36 - MATRIZ DE VALORAÇÃO DOS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO LOCAL NA PERSPECTIVA DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL DO MUNICÍPIO DE SAÚDE – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADOS 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO LOCAL (INDICADORES) NOTAS ATRIBUÍDAS AOS INDICADORES TOTAL (%) Inclusão Social 2 4 4 5 5 5 3 4 5 3 1 5 1 5 3 55 25 Fortalecimento da economia local 5 5 5 2 3 4 2 1 4 4 5 3 4 4 4 55 24 Inovação na gestão pública 3 2 1 4 2 1 1 2 3 2 2 1 2 2 1 29 13 Gestão ambiental e uso racional dos recursos naturais 1 3 2 3 4 3 5 3 1 1 3 4 3 3 2 41 18 Mobilização da sociedade 4 1 3 1 1 2 4 5 2 5 4 2 5 1 5 45 20 TOTAL 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 225 100 CRITÉRIOS DE VALORAÇÃO DAS DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO LOCAL Grau de importância 1 2 3 4 5 Pontuação 5 4 3 2 1 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho 152 TABELA 37 - MATRIZ DE VALORAÇÃO DOS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO LOCAL NA PERSPECTIVA DOS MEMBROS DO FÓRUM DE DESENVOLVIMENTO LOCAL DO MUNICÍPIO DE UMBURANAS – BAHIA, 2004 ENTREVISTAS COM OS MEMBROS DO FÓRUM RESULTADOS 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO LOCAL (INDICADORES) NOTAS ATRIBUÍDAS AOS INDICADORES TOTAL (%) Inclusão Social 1 1 1 5 3 4 4 4 2 3 3 2 1 4 3 41 18 Fortalecimento da economia local 4 2 2 4 2 3 3 1 1 1 2 4 2 2 5 38 17 Inovação na gestão pública 2 5 4 3 1 1 1 5 4 4 1 3 3 5 1 43 19 Gestão ambiental e uso racional dos recursos naturais 3 4 3 2 5 5 5 2 5 2 4 5 4 3 4 56 25 Mobilização da sociedade 5 3 5 1 4 2 2 3 3 5 5 1 5 1 2 47 21 TOTAL 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 15 225 100 CRITÉRIOS DE VALORAÇÃO DAS DIMENSÕES DO DESENVOLVIMENTO LOCAL Grau de importância 1 2 3 4 5 Pontuação 5 4 3 2 1 Fonte: Pesquisa de campo, 2004 Elaborada por Antonio Muniz Filho 153 Quando analisamos as notas atribuídas aos Indicadores de desenvolvimento local nas Matrizes de Avaliação (tabelas 32 e 33) e nas Matrizes de Valoração (tabelas 36 e 37), percebemos que as diferenças apresentadas na expectativa de cada fórum sobre as dimensões do desenvolvimento local em seus municípios, foram bastante significativas, demonstrando a dinâmica da sociedade, que não pode e nem deve ser tratada como um simples receptáculo de políticas de seletividade territorial, quando se tenta unificar o que é de natureza fragmentada. Logicamente, também defendemos a importância da busca incessante pela eqüidade social, podendo, talvez um dia, chegar a um ideal de território, conforme aponta Brose (2000): O município saudável é aquele em que todos os cidadãos encontram as condições para viver bem e se sentem integrantes e participantes das decisões. Viver bem implica dispor de moradia em condições adequadas, acesso a água potável, sistema de esgotamento sanitário completo (inclusive o tratamento) transporte coletivo de boa qualidade e seguro; oportunidades de trabalho e renda suficiente para garantir acesso às condições básicas de sobrevivência, especialmente as referentes à alimentação e nutrição; educação de boa qualidade e acesso a bens culturais; espaços e oportunidades de lazer; ambientes protegidos e seguros. (Ministério da Saúde, 1999 apud Brose, 2000, p. 96) Mas, para se chegar próximo a esse ideal, é necessário entre outras questões, que a sociedade civil esteja inteirada de quanto o seu município dispõe para se manter e onde são gastos os recursos recebidos pelos mesmos. Ao indagarmos os entrevistados quais os obstáculos que a prefeitura encontrava para desenvolver os projetos previstos na Agenda de D.L., a maioria absoluta em ambos os municípios responderam que era a falta de recursos financeiros. Considerando tais respostas, podemos perceber após toda a análise que fizemos sobre os recursos financeiros dos municípios no período entre 1996/2002 (tabelas 15-17), ou seja, no período anterior,, durante e após a implantação do Programa Faz Cidadão, 154 observamos que os Municípios de Saúde e Umburanas, segundo o TCM (2005) obtiveram entre os recursos próprios e transferências do Estado e da União, os montantes de R$ 13.025.476,54 (Saúde) e R$ 13.632.514,10 (Umburanas), dos quais podem ser assim distribuídos: Saúde (4,24% receitas próprias); (32,40% transferências do Estado); (63,36% transferência da União) e Umburanas (1,39% receitas próprias); (37,70% transferências do Estado) e (64,91% transferências da União). Quando contrapomos esse montante de recursos recebidos com as despesas orçamentárias por Função de governo e por Área de governo, executadas pelos municípios no mesmo período (tabela 38 e 39), observamos que entre 1996 e 1999 em ambos, a Função educação e cultura foi percentualmente a maior responsável pelas despesas, no entanto, entre 1999/2000 tal função, foi a que mais sofreu redução, perdendo espaço para a Função habitação e urbanismo, que entre 1999/2002 foi a que apresentou o maior percentual das despesas, acompanhada pelas “demais funções” (tabela 38). Quanto às despesas orçamentárias por Área de governo, notamos que a Área social foi a que percentualmente obteve a maior representatividade no período entre 1996/2002, porém teve a redução mais significativa entre 1999/2002. Curiosamente, a Área econômica foi a que mais cresceu percentualmente em relação às despesas por Área de governo no período entre 1999/2002 para ambos os municípios (tabela 39). 155 TABELA 38 - PARTICIPAÇÃO DAS DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS POR FUNÇÃO DE GOVERNO DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 1996/2002 Administração e Planejamento (%) Educação e Cultura (%) Habitação e Urbanismo (%) Saúde e Saneamento (%) Demais Funções (%) Municípios 1996 1999 2002 1996 1999 2002 1996 1999 2002 1996 1999 2002 1996 1999 2002 Saúde 10,10 19,78 1,09 35,98 46,35 16,23 11,51 11,40 31,39 31,46 17,99 21,26 10,95 4,48 30,03 Umburanas 28,45 9,07 0,00 43,93 35,85 9,71 10,75 12,92 40,13 - 10,70 8,18 16,87 31,46 41,98 Fonte: BAHIA. TCM - Informações Municipais 1996, 1999 e 2002 Organizada por Antonio Muniz Filho Nota: Demais Funções refere-se à Judiciária, Indústria e Comércio, Legislativa, Assistência e Previdência, Agricultura, Transportes e outras não identificadas TABELA 39 - PARTICIPAÇÃO DAS DESPESAS ORÇAMENTÁRIAS POR ÁREA DE GOVERNO DOS MUNICÍPIOS DE SAÚDE E UMBURANAS – BAHIA, 1996/2002 Área Social (%) Área Econômica (%) Área Institucional (%) Demais Áreas (%) Municípios 1996 1999 2002 1996 1999 2002 1996 1999 2002 1996 1999 2002 Saúde 78,95 78,75 68,88 5,62 0,35 17,51 14,44 19,78 1,09 10,95 4,48 12,52 Umburanas 54,68 81,96 58,02 6,04 4,76 27,96 28,45 9,07 0,00 16,87 31,46 14,02 Fonte: BAHIA. TCM - Informações Municipais 1996, 1999 e 2002 Organizada por Antonio Muniz Filho Nota: Demais Áreas, refere-se a outras não identificadas 156 Ressaltamos que apesar do Faz Cidadão não utilizar o IDH-M como critério de seleção dos municípios para o Programa, uma de suas metas é melhorar o IDH das localidades selecionadas (tabela 40). TABELA 40 - ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO MUNICIPAL (IDH-M) SEGUNDO OS MUNICÍPIOS DO PIEMONTE DA DIAMANTINA – BAHIA, 1991/2000 1991 2000 Estado Região Econômica Município (IDH-M) Classificação no Estado (IDH-M) Classificação no Estado BAHIA 0,601 - 0,693 - Piemonte da Diamantina 0,484 - 0,605 - Andorinha 0,459 366 0,570 384 Antônio Gonçalves 0,476 319 0,620 212 Caém 0,488 289 0,580 366 Caldeirão Grande 0,471 338 0,588 343 Campo Formoso 0,474 327 0,613 245 Capim Grosso 0,508 225 0,607 266 Filadélfia 0,460 363 0,586 349 Itiúba 0,465 353 0,574 379 Jacobina 0,539 117 0,652 103 Jaguarari 0,548 100 0,647 116 Miguel Calmon 0,504 241 0,619 219 Mirangaba 0,458 372 0,589 340 Morro do Chapéu 0,506 237 0,605 275 Ourolândia 0,412 406 0,542 408 Pindobaçu 0,464 357 0,595 319 Ponto Novo 0,428 397 0,600 300 Quixabeira 0,474 326 0,606 273 São José do Jacuípe 0,475 322 0,577 374 Saúde 0,513 202 0,616 230 Senhor do Bonfim 0,562 67 0,690 34 Serrolândia 0,520 177 0,630 180 Umburanas 0,402 410 0,553 400 Várzea do Poço 0,568 60 0,665 68 Várzea Nova 0,443 388 0,586 348 Fonte: IPEA - Novo Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, 2002 Organizada por: Antonio Muniz Filho Levando em conta o IDH-M, concluímos que apesar da melhoria nos índices de ambos os municípios, com relação a classificação no ranking do Estado da Bahia, Saúde perdeu 28 posições enquanto que Umburanas ganhou 10 posições, não significando dizer que houve uma queda acentuada na qualidade de vida da população de Saúde e uma melhoria qualitativa na vida da população de Umburanas. 157 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS: PROGRAMA FAZ CIDADÃO, UMA ALTERNATIVA AO DESENVOLVIMENTO LOCAL? Ao analisarmos o processo de surgimento do Programa Faz Cidadão, percebemos que o mesmo originou-se no Programa Comunidade Ativa do Governo Federal, que estabeleceu como um dos critérios prioritários para seleção dos municípios onde deveriam ser implantados os projetos de DLIS, o fato da localidade “apresentar o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) abaixo da média do índice regional [...], em geral abaixo de 0,5” (AED, 2004, p. 07). Tomando por base tal critério, observamos algumas contradições e incoerências nas propostas apresentadas pelo Faz Cidadão, principalmente quanto à escolha dos municípios onde o mesmo seria implantado. Não defendemos que os critérios adotados pelo Faz Cidadão devesse seguir rigorosamente as propostas do Programa Comunidade Ativa, principalmente porque concordamos com a idéia de que os territórios têm suas especificidades, e por que não dizer suas idiossincrasias que devem ser consideradas, principalmente, quando se pretende instalar políticas públicas de tal magnitude como o Programa Faz Cidadão. Porém, por se tratar de uma política pública de gestão territorial engendrada pela escala do Estado e, com impactos nas escalas municipais, a partir de um projeto de desenvolvimento local induzido, conforme especifica a SEPLANTEC (1999), destacando que: O Faz Cidadão é um importante instrumento para induzir e apoiar o desenvolvimento local, integrado e sustentável, como meio de superar o distanciamento entre política social e política de desenvolvimento, no combate à fome, à miséria, à pobreza, em suma, à exclusão social. (SEPLANTEC, 1999, p. 3, grifo nosso) 158 Entendemos que tal política territorial, pelo seu caráter induzido, deveria ser precedida de uma proposta metodológica coesa e fundamentada teoricamente que permitisse a visibilidade tanto para a comunidade, quanto para os pesquisadores e demais interessados, do que verdadeiramente se propõe o Projeto. Caso contrário, exemplos como o Programa Faz Cidadão, apenas reforçam o caráter retórico de determinadas políticas públicas que vêm sendo implementadas pelo Estado. Levando em conta que o IDH-M é o indicador utilizado pelo Comunidade Ativa para a implantação do DLIS, uma vez que o Faz Cidadão segue a metodologia do Comunidade Ativa, questionamos porque o Programa não utilizou o mesmo indicador para a seleção dos municípios, optando pelo IGDS? Considerando que o Faz Cidadão foi dividido em três etapas (1999, 2000 e 2001)29 e analisando as informações e dados apresentados ao longo desta pesquisa e, mais especificamente, a classificação dos municípios, tendo como parâmetro o IGDS (tabela 3) e o IDH-M (tabela 40), observamos que se o critério de IDH-M fosse utilizado baseando-se no índice de 1991, estariam também inclusos no Programa os Municípios de Antônio Gonçalves, Caldeirão Grande, Campo Formoso, Itiúba e Várzea Nova. Todos os demais municípios estariam exclusos do Faz Cidadão, inclusive Saúde30. Se tomássemos como critério o IDH-M de 2000, teríamos a seguinte situação: Caldeirão Grande, Itiúba e Várzea Nova seriam integrantes do Programa, enquanto que Ponto Novo e novamente Saúde não estariam compondo o mesmo31. 29 Ver capítulo 2 e mapa 1 30 Estamos aqui apenas analisando e considerando os municípios que compõem a Região Piemonte da Diamantina. Se estendêssemos a análise aos 417 municípios baianos, provavelmente encontraríamos maiores discrepâncias. 31 Em ambos os exemplos (1991 e 2000), quando nos referimos aos municípios que estão inclusos ou exclusos do Programa, estamos considerando os que já fazem parte do Faz Cidadão e 159 Vale ressaltar duas questões importantes. Primeiro, o Município de Ponto Novo tem se destacado nos últimos tempos, como uma “menina dos olhos” do Governo do Estado no sertão baiano. Basta uma breve passagem pelas secretarias do Estado, principalmente a de Agricultura, para vislumbrarmos o número significativo de projetos destinados ao município, especialmente após a instalação da barragem de Ponto Novo. Isto nos remete a outro questionamento, por que os Municípios de Caldeirão Grande, Itiúba e Várzea Nova, que se enquadraram – em ambos os períodos – no critério ora adotado (IGDS), não fazem parte do Programa, enquanto Saúde, por duas vezes, não apresentou índices compatíveis com a proposta e, no entanto, foi incluído no Faz Cidadão? Lembramos que Caldeirão Grande chegou a fazer parte da lista do Programa32. Porém, conforme já afirmamos anteriormente, não encontramos nenhuma justificativa “oficial” para o fato de o mesmo não ter sido contemplado. Uma das hipóteses que poderíamos levantar seria a de caráter político-partidária, que na Bahia, historicamente vem sendo utilizada como mais um artifício para a seletividade territorial. Coincidentemente, nenhum dos três municípios anteriormente citados (Caldeirão Grande, Itiúba e Várzea Nova), eram na época de implantação do Faz Cidadão administrados pelo PFL, mas, pelo PSDB, PMDB e PTB respectivamente. Já Saúde e Ponto Novo eram administrados pelo PFL, sendo que Saúde ainda possui outro diferencial de poder, um representante Legislativo Federal (Deputado Severiano Alves) e um ex-Deputado, atualmente suplente no Legislativo Estadual (Antonio Fernando). acrescentando ou retirando outros, conforme o critério de IDH-M abaixo da média regional, proposto pelo Comunidade Ativa. 32 Ver SEPLANTEC, 1999. 160 Outro fato instigante é que, apesar da existência de estudos realizados pela SEI (2000), apresentando os indicadores de desenvolvimento dos municípios baianos referentes ao ano de 1998, os índices utilizados na metodologia do Faz Cidadão foram o da publicação anterior, ou seja, referentes ao ano de 1996, conforme SEPLANTEC (1999). Porém, ao explicitar a metodologia aplicada para o cálculo dos Indicadores econômicos e sociais da Bahia, a SEI (2000), alerta que, em decorrência de ajustes metodológicos, não é recomendável a comparação entre os indicadores de 1994 e 1996 com as publicações posteriores. Diante de tal recomendação, podemos concluir que a metodologia para aplicação do IDE e IDS, até 1996 encontrava-se em caráter experimental. Portanto, o bom senso recomenda cautela na utilização de dados estatísticos, principalmente os que venham a ser utilizados no processo de implantação de políticas públicas. Salientamos ainda que, em se tratando de um processo de desenvolvimento local induzido, faz-se necessário um melhor acompanhamento das ações empreendidas localmente, assim como oferecer inicialmente todo o suporte (técnico e financeiro) para que, a partir de então, estabelecendo metas e prazos, a comunidade possa verdadeiramente efetivar sua política de desenvolvimento local. Apesar dos membros do fórum, teoricamente representarem diversos segmentos da sociedade, é pouco significativo o poder de decisão dos mesmos e, menor ainda a participação da sociedade civil nas decisões administrativas. Isso ocorre principalmente porque as associações ainda não estão plenamente organizadas, e a forma como acontecem as reuniões do fórum – apenas na sede – sem haver discussões nas comunidades, é outro ponto bastante negativo. Portanto, é fundamental que se promovam reuniões itinerantes para que a comunidade não tenha que esperar apenas o representante para levar as informações. Faz-se 161 também necessário, um maior comprometimento dos membros do fórum, principalmente os do Grupo Gestor da Agenda de D.L. para que acompanhem as ações que vêm sendo realizadas nos municípios, visando a assegurar o cumprimento do que está previsto na Agenda de Desenvolvimento Local. De uma forma geral, os membros do Fórum de D.L. não sabem ou não acompanham quais os projetos previstos nas Agendas que já foram implementados. A maioria absoluta – mais de 90% dos entrevistados – em ambos os municípios acham, imediatamente, que qualquer obra, principalmente de grande porte, realizada no município tem vínculo direto com o Faz Cidadão. Concordamos com Boisier (2000), quando o autor destaca que: Un desarrollo que no promueve y fortalece confianzas, reconocimientos y sentidos colectivos, carece en el corto plazo de una sociedad que lo sustente. Entonces la viabilidad y éxito de un programa de desarrollo dependerá del grado en que las personas perciben ese programa como un escenario en que su subjetividad colectiva as reconocida y fortalecida. (Guell, 1998 apud BOISIER, 2000, p. 157) Para que os projetos de desenvolvimento local, sejam eles de caráter induzido ou de iniciativas próprias, alcancem bons resultados, é necessário que a comunidade esteja preparada. Isso só acontece quando se tem os direitos democráticos assegurados e onde o poder de articulação da sociedade civil esteja fortalecido. Vale destacar as palavras de Santos (1993), quando discutindo a relação entre cidadania e território, acrescenta que: É impossível imaginar uma cidadania concreta que prescinda do componente territorial. Vimos, já, que o valor do individuo depende do lugar em que está e que, desse modo, a igualdade dos cidadãos supõe, para todos, uma acessibilidade semelhante aos bens e serviços, sem os quais a vida não será vivida com aquele mínimo de dignidade que se impõe. (SANTOS, 1993, p. 116) 162 Porém, como assegurar tais questões diante de uma comunidade onde imperam os altos índices de pobreza e desigualdades sociais? Os indicadores econômicos apresentados por ambos os municípios e em especial por Umburanas, apesar de não serem elementos determinantes, podem servir, em alguns casos, de parâmetros para compreendermos as disparidades verificadas no âmbito local, quanto à escolaridade média da população, à demanda por serviços essenciais como saúde e, principalmente, o grau de engajamento e participação popular. Considerando a incipiente oferta de serviços essenciais oferecidos à população dos municípios pesquisados, concordamos com Santos (1993, p.115) ao afirmar que: Morar na periferia é se condenar duas vezes à pobreza. À pobreza gerada pelo modelo econômico, segmentador do mercado de trabalho e das classes sociais, superpõe-se à pobreza gerada pelo modelo territorial. (SANTOS, 1993, p.115) Acrescentamos que, em alguns casos, a condenação explicitada por Milton Santos faz parte do cotidiano de uma parcela significativa da sociedade, principalmente de municípios como os que estão inclusos no Faz Cidadão, levando- nos a refletir acerca da situação dos indivíduos que são pobres e moram na periferia de um município que é pobre e também periférico. O processo de descentralização, implantado no Brasil a partir principalmente da década de 1980, longe de ser uma proposta que levasse à falência dos municípios, como alguns acreditaram inicialmente, tem sido para determinados locais, altamente benéfico. Portanto, concordamos com Accarini e Costa (2002), quando os autores discutindo acerca do número incessante de programas e projetos engendrados pelo governo, assim como a eficácia dos mesmos, principalmente no atendimento às demandas nordestinas, assinalam que: 163 Atribuir as mazelas do país à escassez de recursos é postura que precisa ser desmistificada e revista, para dizer o mínimo. Se tomarmos como exemplos Municípios empobrecidos, especialmente no Nordeste, podemos constatar que, em teoria, aparecem como beneficiários de uma constelação de programas governamentais. Entretanto, na prática, poucos deles interagem na busca da desejável sinergia. Tudo se passa como se a sociedade mais empobrecida buscasse ajuda em várias portas, sem de fato encontra-la. (ACCARINI; COSTA, 2002, p. 69) Torna-se, portanto, cada vez mais urgente a necessidade de se acabar com alguns discursos regionalistas, no qual o Município se coloca como um território “órfão” do Governo Central. Os recursos destinados pela União e pelo Estado aos municípios desta pesquisa (tabelas 16 e 17), ajudam, em parte a derrubar tal mito. Outro elemento que reforça a discussão de Accarini e Costa (2002) é, quando analisamos o número de programas nos quais os municípios estão inseridos, e percebemos que em alguns casos os membros de um determinado fórum de discussão não sabem da origem dos outros, ou ocorrem situações em que o indivíduo faz parte de mais de um fórum, sem promover a articulação e o debate entre os mesmos. Algo importante para a inovação na gestão pública, é o fato de que mesmo o povo querendo, a lei eleitoral não permite que indivíduos analfabetos assumam cargos eletivos. Longe de parecer um retrocesso - como alguns acreditam ser tal medida discriminatória - em nosso entendimento, isso é um avanço importante no processo de democratização política e na perspectiva de gestão dos territórios, que necessitam prioritariamente de gestores públicos com capacidade administrativa, que meros “coronéis” disfarçados de prefeito ou vereador do estilo nova roupagem com velhos discursos. Em Saúde, percebemos certo avanço em relação a essa discussão, quando a partir de abril de 2003, ocorreu a unificação das reuniões do Fórum do Faz Cidadão 164 e do FUMAC33. Tal iniciativa garantiu a presença da Gestora Pública Municipal (Marilene Rocha) e de um número significativo de lideranças locais (presidentes de associações e sindicatos) na maioria das reuniões. Analisando as atas das Reuniões dos Fóruns (Desenvolvimento Local e FUMAC) do Município de Saúde, constatamos que, frequentemente, a Prefeita e o Coordenador do Fórum (Adenaldo Otaviano) ressaltavam a importância da articulação e participação das associações comunitárias. Uma das estratégias adotadas visando à difusão das discussões ocorridas nas reuniões do fórum, foi a distribuição do mesmo em núcleos por povoados, com o objetivo de integrar nas discussões a comunidade de áreas mais longínquas da sede. Tal iniciativa ajudou o processo de recapacitação do Fórum de D.L. e a atualização do PDLIS de Saúde em 2002. Portanto, em nosso entendimento a formação de núcleos locais do fórum, agregando povoados que possuam contigüidade espacial e interesses comuns de ordem social, cultural, econômicos e outros, aliados à ocorrência de reuniões itinerantes em diferentes zonas territoriais do município (Sede, periferia, povoados, distritos) possibilitariam uma maior participação da comunidade. Faz-se, também, necessária uma reestruturação e recapacitação periódica do fórum, fato que levaria a uma maior democratização, ao tempo, em que poderia ajudar a identificar novas lideranças. Indicamos também como proposta, a formação de uma rede de solidariedade territorial na qual o passo inicial seria a articulação dos agentes locais através de reuniões ampliadas dos fóruns e conselhos municipais, discutindo principalmente, as perspectivas e dificuldades enfrentadas em cada segmento. Outra vertente seria a articulação de uma rede solidária numa escala territorial ampliada, podendo ser intermunicipal ou interestadual, similar à proposta de 33 Fundo Municipal de Apoio a Comunidade (FUMAC) 165 regionalização dos fóruns do Faz Cidadão que não se concretizou. Entretanto, tal rede solidária, não deve ser montada com o objetivo de distinguir quantos ou quais os recursos a serem destinados a esse ou aquele território, mas, como deveria ocorrer num contexto local, ter como meta a busca por uma interação entre as esferas de poder, para orientar o processo de implantação das políticas de desenvolvimento local, visando a uma convergência entre as instâncias territoriais Municipal, Estadual e Federal, evitando quem sabe, que os mesmos projetos, até bons e viáveis quiçá como o Comunidade Ativa e o Faz Cidadão cheguem aos municípios por caminhos diferentes e, quando comecem a despertar na comunidade local o sentimento de participação e tomada de decisões sobre o seu futuro, sejam igualmente abandonados. Finalmente, consideramos importante que os geógrafos continuem atentos às mudanças sociais e que possam contribuir, entre outras questões, para uma análise dos fluxos de investimento público, observando-se a eficácia e a eficiência das políticas públicas, principalmente no que diz respeito aos impactos das mesmas na dinâmica territorial. 166 REFERÊNCIAS ACCARINI, J. H.; COSTA, O. G. P. Desenvolvimento local integrado sustentável no Brasil (DLIS): reflexões. BAHIA. Análise & Dados, Salvador, v.12, n. 2, p. 57-70, set. 2002. AED. Agência de Educação para o Desenvolvimento. Uma história do DLIS. Projeto DLIS – Desenvolvimento Local Integrado e Sustentável. Disponível em: . Acesso em: 08 set. 2004, p. 1-12. BAHIA. Bahia de todos os tempos. Plano Plurianual 2000-2003: Visão do Futuro. Disponível em: . Acesso em: 05 out. 2000, p. 1-19. ______. Programa estadual de desenvolvimento local. Disponível em: . Acesso em: 09 mar. 2001. BECKER, B. K. 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